农村村民自治
1、农村村民自治的意义
"村民自治"的含义包涵四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。
扩大农村基层民主。实行村民自治，扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是贯彻落实江泽民同志“三个代表”重要思想的体现。做好这项工作，有利于把村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村民委员会；有利于调动广大农民群众当家作主的积极性、主动性，增强自主意识、竞争意识、民主法制意识，促进农村先进文化的发展；有利于坚持党的全心全意为人民服务的根本宗旨，密切党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，更好地实现最广大人民群众的根本利益。
变革农村管理体制。从"三级所有、队为基础"的人民公社管理体制，转变为现在成立乡政府、选举村民委员会的农村管理体制，这一农村管理体制的重大变革主要表现在：首先，最大的变革就是民主。过去干部是任命制，现在是选举制，这是一个很大的变革。再一个就是对村委会与乡政府的关系，也带来一种新的变革，过去是上下级的关系，现在就成为一种指导与被指导的关系，这个意义非常重大，农民自己的事情由农民自己去办，农民自己的幸福由农民自己来决定，不是像过去那样靠乡政府来包办。第三，创造出人才脱颖而出的机制，以前干部任命都由上面说了算，人才出不来，现在实行直选，各种人才都有了施展的空间。第四，有利于社会的稳定，通过村民自治，落实四个民主，把党的为人民服务宗旨在农村得以体现，过去行政命令、简单粗暴的方式引起农民的反感，现在通过村民自治方式，使群众真正有了当家做主的感觉，农村的许多矛盾和问题都能够迎刃而解。
2、农村村民自治的进程
"村民自治"的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定"村民委员会是基层群众自治性组织"。"四个民主"的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从"村民自治"到"四个民主"，对基层民主的认识正逐步完善、逐步提高。
1982年宪法总结了农民群众的伟大民主创造，第一次把建立村民委员会以根本大法形式规定下来，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。
1994年中央召开了全国农村基层组织建设工作会议，民政部门提出和总结的“完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度”正式被会议明确提为必需的要求。
1994年第十次全国民政会议正式提出了民政部在总结各地经验基础上对村民自治活动的重要概括，这就是著名的“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
1997年党的十五大会议上，村民自治这“四个民主”被首次写进了党的全国代表大会的报告。
1998年，党的十五届六中全会更是对村民自治明确定性和评价为：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”
1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，使村民自治正式步入法制轨道。自1988年《村民委员会组织法》试行以来，各地认真宣传贯彻，广泛开展了村民自治示范活动，创造了经验，树立了样板。各地村委会换届选举已进行了4—5次。
目前，全国60多万个村委会，已全面实施了《村委会组织法》，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容村民自治制度不断完善。有28个省份制定颁布了村委会组织法实施办法，所有省份制定颁布了新的村委会选举办法，80％以上的村建立了村民会议或村民代表会议制度，制定了村规民约或村民自治章程，90％以上的农村推行了村务公开制度。各地基层选举的民主化、规范化程度不断提高,民主决策、民主管理、民主监督的种种制度和规定普遍建立，村民自治正朝广度和深度发展，进一步推进了农村基层民主政治建设，保障了广大农民当家作主的权利,极大地调动了广大农民建设社会主义的积极性、主动性和创造性,密切了干群关系,促进了农村发展,维护了农村稳定。
2002年，村委会68.1万个,比上年减少了2.7％；村民小组528.6万个,比上年减少13.3万个；村委会成员294.2万人，比上年减少22.2万个。村民自治模范县(市、区)579个,村民自治模范乡镇7457个。
3、农村村民自治的换届选举
2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发〔2002〕14号文件)，对进一步激发亿万农民当家作主的积极性，切实推进村委会直接选举，完善村民自治制度，建设农村社会主义政治文明，产生了深远影响。这是推行村民自治以来第一份全面规范村民委员会直接选举工作的中央文件，为各地加强农村基层民主政治建设，规范村委会选举程序，依法搞好村民委员会换届选举工作，提供了重要的政策依据。
根据《通知》要求，各地特别注意了以下关键环节：一是做到由村民会议或各村民小组民主推选产生村民选举委员会，保证村民的推选权。村党支部领导班子成员按照规定的推选程序担任村民选举委员会成员，不能硬性规定或由组织指定、委派。村民选举委员会成员被依法确定为村民委员会成员候选人的，即失去其在村民选举委员会中的任职资格，村民选举委员会所缺名额从上次推选结果中依次递补。二是做好选民登记工作，不能错登、重登、漏登，保证村民的选举权。要认真研究城镇化、户籍制度改革、人口流动等给选民登记工作带来的新情况、新问题，保证广大村民群众都能依法行使自己的选举权利。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的20日以前张榜公布，接受群众的监督。三是做到由村民直接提名确定村民委员会成员候选人，不能用组织提名代替村民提名，保证村民的直接提名权。正式候选人的名额应多于应选名额，并通过预选或按村民提名得票数多少确定，不能由少数人甚至个别人说了算。候选人确定后必须张榜公布。有条件的地方，村民选举委员会应组织正式候选人与村民见面，介绍治村设想，回答村民提出的问题。四是做好选举日的投票工作，保证村民的投票权。坚持“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”的原则，积极动员、组织群众亲自投票。选举时，设立秘密写票处，实行无记名投票、公开计票，选举结果应当场公布。严格控制流动票箱的使用，依法办理委托投票手续。五是完善罢免程序，保证村民的罢免权。对不称职的村民委员会成员，要按照法律法规的规定，依法进行罢免，任何组织或者个人不得直接撤换村民委员会成员，不得以“停职诫免”、“离岗教育”等方式变相撤换村委会成员。各地严格依法办事，坚决纠正和查处村民委员会选举中的违法行为。
根据《通知》要求，各地特别强调了党在农村的基层组织要充分发挥领导核心作用。主要体现在：选举前要做好宣传动员工作；选举中要把握正确的方向，充分发挥党员的先锋模范作用，带领广大村民正确行使权利，自觉抵制各种违法行为；选举后主动支持、保障新一届村民委员会依法开展工作。提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。
2002年，民政部根据中办发〔2002〕14号文件，精心指导地方搞好村委会换届选举工作。各地认真开展了查找村委会选举工作中的突出问题和薄弱环节，采取切实有效的措施，积极进行整改提高。各地加快修改和完善地方配套法规。对原有的实施意见、方案、细则进行了清理，凡发现和村委会组织法、中央14号文件相抵触的，立即予以修改或废止。民政部门积极做好群众来信来访工作，加大了解决群众信访反映的问题的力度，把解决农民上访问题作为检查村民自治工作质量的突破口，尤其是对一些“难点村”、重点村，逐个研究解决办法，不留任何死角。对每一件群众来信或来访，都能认真对待，做出登记和记录，想方设法帮助群众解决所反映的问题，基本上做到了事事有结果，件件有回音，有效地维护了农民群众的民主权利，维护了农村社会的稳定。民政部门加强了村民自治工作中出现的新情况、新问题的研究，重点包括村委会选举中遇到的新情况、新问题，如村民的界定、候选人资格审查、完善罢免程序、防止和减少“贿选”、基层党组织的领导核心作用、违法惩处等，研究了对策办法和工作思路。
2002年，全国25个省开展了村委会换届选举工作(其中跨年度选举省份有7个)，涉及63万个村委会，近4亿多选民，其中18个省已经顺利完成换届选举任务。这次换届村委会选举呈现出以下明显的特点：一是农民的参选热情高涨，广大农民群众经受了新一轮选举实践的锻炼，民主法制素质有了新的提高。据不完全统计，各地平均参选率均在80％以上。二是选举结果令人满意，一大批思想好、作风正、有文化、有本领，愿意带领群众致富奔小康的村民被选进了村委会班子，农村基层干部结构有新的改善。据统计，新当选的村委会成员中党员平均约占七成以上。全国半数以上的村委会成员为初、高中以上文化程度，绝大多数村委会成员的年龄在30岁至50岁之间。妇女成员、少数民族成员在当选的村委会成员中也占有适当比例。三是绝大多数农村的选举能够依法按程序进行，村民的推选权、提名权、选举权、投票权、罢免权得到了切实落实，选举的制度化、程序化、规范化水平有新的提高。
4、农村村民自治的主要经验
根据民政部主管农村村民自治工作的同志总结，农村村民自治的主要经验包括：
●坚持和完善党的领导是推进村民自治的关键。党管农村工作一直是我们党的传统和重大原则。始终将村民自治置于党和政府的坚强领导和有力推动下，不仅推进了村民自治，而且恰恰是改善和加强了党的领导。90年代以来，历次党的代表大会和政府工作报告，都对扩大基层民主、推进村民自治提出了明确要求，党和国家的许多领导人都曾对村民自治发表过意见，进行过调研。没有党和政府的领导和重视，《村委会组织法》不可能出台，村民自治也不可能健康有序地发展。不仅党中央、全国人大、国务院高度重视，各级地方党委政府亦十分重视和支持村民自治。许多地方把村民自治列入工作议事日程，纳入地方经济和社会发展计划。有的地方把村民自治作为“一把手”工程，党政领导亲自抓，并落实责任制，一级抓一级，工作有声有色。
●建章立制、依法办事是推进村民自治的保障。党的十五届三中全会决定指出：“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。”把村民自治纳入法制轨道，不断完善村民自治的配套法规，把农民的民主权利用法律和制度固定下来，使之法律化、制度化，不受侵害和剥夺；同时明确农民也必须依照法律规定开展自治活动，坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。除了全国性法律外，目前绝大部分省都制订或修订了村委会组织法实施办法和村委会选举办法，绝大部分村建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制订了村民自治章程和村规民约等一系列规章制度。这些法律法规和配套的规章制度，都是村民自治的可靠保障，有力地保障了村民自治的顺利推行。
●尊重农民群众的首创精神是推进村民自治的前提。村民自治是亿万农民当家作主的伟大民主实践，只有亿万农民积极参与，在实践中锻炼和提高自治能力，村民自治才能扎扎实实地发展。村民自治的许多成功经验，都是农民群众在实践中创造的。比如，村委会这种群众性自治组织形式，是群众创造的；民主选举中的“海选模式”，以及村民自治示范活动、村务公开、村民代表会议、村民自治章程，还有秘密划票、竞争选举等，最初都源自于农民群众的直接创造。
●全面落实“四个民主”是推进村民自治的基础。在村民自治中，视民主选举为基础，从而保证将群众拥护的思想好、作风正、能力强、真心实意为群众办事的人选进领导班子；视民主决策为关键，普遍建立健全村民会议和村民代表会议制度，实行民主决策，从而使村委会的各项规定符合群众的意愿和根本利益；视民主管理为根本，不断完善村民自治章程和村规民约，实行民主管理，从而使广大农民认真履行自己的权利和义务；视民主监督为保障，坚持将村里的重大事项和群众普遍关心的问题定期真实公开，实行民主监督，从而使村委会干部办事有章法，行为有约束，密切了干群关系，促进了反腐倡廉。
●民政部门的精心组织、有力指导和大力推进是中国村民自治长足发展的重要原因。多年来，民政部门以高度的使命感履行了自己的工作职责，精心组织、指导和推进村民自治的各项具体工作步步深入。例如：针对部分地方村公所、管理区体制影响自治的实际情况，民政部门促成中央决定撤销部分地方存在的村公所和管理区，使村民自治体制在全国范围内完善；针对选举中容易出现的种种问题，总结推广了“海选”、设立秘密写票处、当场计票唱票和公布选举结果等办法，使选举进一步民主、规范；针对村民监督干部难的现实，大力推行真实、准确、及时的村务公开，还好干部以清白，给村民以明白；根据村民自治的深入需要，陆续总结、规范、推广、肯定了诸如村民会议制度、村民代表会议制度、村民自治章程、村规民约以及村民议事会、村民议事日、评议村干部等等一系列规章制度和做法；根据工作要求，分别开展了对民政干部、乡镇干部、选举骨干和新当选的村委会干部的培训，使之更加适应村民自治深化的形势。
5、农村村民自治的薄弱环节
目前，农村村民自治的薄弱环节主要反映在方面：
●关于民主选举。首先是个别地方存在违法越权干预的现象。有的不按规定程序办事，有的搞指选派选，有的随意调整和撤换依法选举产生的村干部，导致干群矛盾激化，引发群众连续、集体、越级上访；其次是一些地方有些程序的规定过于原则，导致选举中某些具体问题无法可依；再次是一些地方对选举后新当选村委会成员的培训工作不重视，工作方式落后，影响了以后工作的开展。这些问题的产生原因：一是程序性的规定不够完善。例如，如何界定选民资格，村民选举委员会的推选程序，候选人的条件及确定方式，竞选演讲程序，村委会成员罢免程序，对贿选及不正当选举的认定，违法纠错办法等方面规定不明确，实践中产生了不少问题；二是村委会组织法的贯彻实施缺乏司法保障，对一些违法侵权行为民政部门缺乏有效的约束和处罚手段。
●关于民主决策、民主管理和民主监督。突出表现在部分村党支部和村委会之间的矛盾和不协调。在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向。有些地方以村民会议难召开为由长期不开村民会议，法律规定需经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议作决定；有的村民代表在会前没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见；还有些村委会决策重大村务，既不召开村民会议，又不召开村民代表会议，只是由几个村干部说了算。在民主管理中存在不同程度的形式主义。如村务公开有的流于形式：有的内容不明确；有的内容不真实，搞半公开或假公开；有的村财务管理混乱，长期不向村民公开，群众对村委会成员失去信任感。民主监督也存在薄弱环节，一些村委会得不到有效的监督。
●关于“谁是‘一把手’？”的问题。长期以来在农村基层经常出现“村主任和村支书谁是‘一把手’？”的问题，对此民政部门的同志认为：在村民自治活动中，个人不应当争谁是"一把手"，村民自治的主体是村民，而不是少数人的自治，更不是村干部的自治。如果农村基层都有一个很好的民主决策机制，涉及村民利益的重大问题或群众普遍关心的问题都能提交村民会议或村民代表会议讨论决定，根据大多数人的意见办理。村干部包括村支书和村主任都是村民的服务员，就不存在谁去争"一把手"的问题。之所以存在互争"一把手"的问题，就在于有些人心存私利，村中没有科学的民主决策机制和民主监督机制。
6、农村村民自治的展望
新时期的村民自治工作，民政部门将坚持“一手抓巩固，一手抓提高”，认真贯彻落实党的十六大精神和村民委员会组织法,加强配套政策法规的建设,建立健全村民委员会民主选举、村民议事和村务公开3项制度,规范村级重大事务的决策、管理和监督程序,把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处,保障人民群众在基层政治、经济、文化生活和其他社会事务活动中当家作主的权利。
2003年村民自治的政策研究。目前，深化村民自治急需的政策研究领域包括：健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的途径和办法，建立和完善村党支部与村委会分工合作制度；解决农村税费改革、城镇化发展、户籍制度改革、土地流转等给村民自治带来的一些突出问题；完善村委会换届交接制度、村民代表会议议事规则、村内重大事务决策程序、村民自治章程、财务管理制度和财务公开制度等，促进村民自治的规范化。
2003年村民自治的工作探索。2003年，天津、河北、山西、内蒙古、福建、云南等省、市、区将要进行新一轮换届选举工作，黑龙江、陕西、湖北、江西等省将要进行选举的扫尾工作，各地将继续按照中央14号文件的要求，认真组织搞好换届选举工作。换届选举完成的地方，将尽快把工作的重点转到后三个民主制度的完善上，积极探索健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的途径和办法。2003年民政部门争取出台规范村级重大事务民主决策和管理的政策性意见。各地也将与有关部门加强合作，共同研究完善村民自治制度的可行性办法，并出台有关规定。