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为高质量发展赋能蓄势——嘉峪关市规范运作推进PPP项目“物有所值”
  • 时间:2020-11-10
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  • 来源:嘉峪关日报

  嘉峪关日报记者 赵明霞 通讯员 张天娇

  我市“一馆两中心”项目是省列预备项目、市列重点项目,总投资5.7亿元,总建筑面积49000平方米,2019年7月经市发改委批准立项,建设内容包括嘉峪关市档案馆、全民健身中心、丝绸之路嘉峪关会展中心。档案馆项目的实施将补齐我市档案馆设施不达标短板,提升档案馆整体服务水平;全民健身中心不仅为酒钢三中师生提供良好的体育运动场所,同时辐射周边居民,填补了酒钢三中风雨操场和南市区公共体育设施等发展空白。该项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式,已通过国家财政部PPP项目中心审核,于2019年12月30日纳入国家财政部PPP项目库。目前已开展建设期相关工作。

  我市纳入财政部PPP项目库项目2个,除了“一馆两中心”项目,还有S06酒嘉绕城高速公路项目。S06酒嘉绕城高速公路项目投资估算40多亿元,将对进一步完善区域路网结构,加快酒泉嘉峪关两市“一体化”进程,有效缓解城市过境交通压力,提高区域路网运输能力和服务水平,促进区域经济社会协调发展具有重要意义。

  党的十八大以来,党中央国务院强调转变政府职能,发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极推广PPP模式,充分激发社会资本的投资活力。市委、市政府及有关部门认真研究新的投融资政策,结合我市实际谋划项目、大胆尝试,在公共服务和社会文化事业领域引入PPP投融资模式,通过政府与社会资本合作,既解决了项目资金短缺的瓶颈问题,保障了固定资产的投资建设,又减轻了政府的财政预算,使政府与社会资本方能够相互取长补短、弥补不足,发挥各自的优势,形成双方互利共赢的局面,为我市城市建设发展开创了新的思路。

  “这两个项目建设投资较大,如果全部由政府直接投资,财政压力较大,会给政府带来沉重负担。”市财政局有关负责人介绍,“若采用PPP模式,引入社会资本参与项目建设,不仅可以在一定程度上有效缓解政府直接投资压力,拓宽资金渠道,解决项目建设资金问题,还可以加快城市公共服务设施建设。”

  政府和社会资本“联姻”,如何让喜事好上加好?通过建立健全制度规范、明晰双方的权责利关系、严格规范运作才能共赢。

  加大对《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》等一系列政策文件的研究,为项目的顺利推进提供了决策依据。并通过公开招标,确定高水平咨询机构提供项目咨询服务和编制项目可行性研究报告、实施方案、财政可承受能力论证报告和物有所值评价报告。

  在项目识别前期,市财政局加大项目进度跟踪,积极向省财政厅PPP中心和相关专业咨询机构进行专业咨询,对政府方出资比例、合作年限、折现率、合理利润率、出资形式、回报机制、绩效考核等参考规范项目,结合实际情况提出相关建议。在“一方案两报告”征求意见阶段,市财政局发挥财政职能作用,从政策方面进行了建议和引导,要求项目实施部门对照财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》、物有所值指引、财政承受能力指引等规范性文件,对存量资产、生命周期、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等进行完善和细化,支出成本根据当地实际进行调整等,切实提高项目初期的规范性和合理性。

  坚守政策红线和财政承受能力底线是项目成功的必要条件。市财政局认真组织开展财政可承受能力论证和物有所值评价工作,反复比较PPP模式与传统政府直接投资模式的优劣,根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,重点分析项目运行状况及项目的合规性、适应性和合理性,及时发现“财政可承受”风险,制定应对措施,尽可能降低PPP项目全生命周期的成本和风险,正确把握政策红线,守好物有所值和财政承受能力的底线。并建议项目实施单位紧密结合嘉峪关市实际,对项目规模、体量、质量要求进行合理设计,以适用性为原则,避免过度过量,充分考虑项目运营内容及范围,挖掘项目的准经营点,按照市场化模式考虑使用者付费,建立财务模型不断进行模拟测算,对未来使用者付费的现金流进行评估,最大可能地合理降低可行性缺口补助金额,准确测算政府支出责任,落实不承诺回报机制和严守政府支出责任底线,防范政府风险和债务。合理制定建设期、运营期、移交期的绩效考核规则和按效支付政府性缺口补助机制,激励和约束相得益彰,支持社会资本方通过规范运营取得合理的利润回报。

  在评审论证过程中,市财政局依托“专业的人做专业的事”的理念,委托专业机构组织高水平专家开展项目物有所值评价和财政承受能力论证,评审时建立专家保密、回避和背对背评分机制,在项目前期手续、公共服务属性、风险分配、绩效考核设置等合规性方面进行了严格把控,要求PPP专业咨询机构依照相关政策和规定对物评、财承进行审查,评审专家提出高质量高水平的完善意见和合理化建议,为该项目提供有力的规范和合理保障;督促项目实施部门根据专家意见逐条对“一方案两报告”进行修改及完善,切实提高该项目“一方案两报告”的科学性、准确性以及粘和度,确保财政承受能力可持续,提高了项目的科学性和可操作性。

  在采购过程中,市财政局严格对照“一方案两报告”审核了采购代理单位编制的采购文件,包括资格预审文件、招标文件、PPP项目合同等。对资格预审文件的资格条件设置、评审办法进行逐条梳理,确保资格条件设置的合规性;对采购文件的采购需求、竞争点设置、评标办法等进行严格审核,确保采购需求、竞争点设置与实施方案一致,评标办法严谨,符合现行法规要求;对PPP项目投资协议、合同条款进行严格审核,审核项目交易结构、边界条件、绩效考核等核心条款与实施方案的一致性,确保项目招采后不走样,不变形,既维护政府的权益,也保障社会资本的合理利益,促使项目可以顺利落地,健康发展。

  PPP项目建设模式具有巨大的发展前景。政府与社会资本“联姻”,对缓解政府财政压力、减轻政府债务风险,促进公共服务基础设施发展,有效吸引资本参与地方基础设施建设起到了良好的作用。我市将以“一馆两中心”项目、S06酒嘉绕城高速公路项目的实践经验,在市财政可承受能力范围内,用足用活新的投融资政策,在基础设施和公共服务领域进一步推广PPP模式,谋划实施更多的PPP项目,助力嘉峪关市城市建设高质量发展。