六盘山区甘肃区域贫困现状与因地制宜脱贫政策研究
日期:2013-11-13  来源:

按照中央把集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚主战场的战略部署,国家将甘肃省的40个县(区)纳入六盘山特困片区范围。启动实施六盘山特困片区甘肃区域(以下简称区域)发展与扶贫攻坚工作,是新时期缩小贫富差距,减少贫困人口的重大决策。<?xml:namespace prefix = "o" ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

 

一、区域发展现状及现行扶贫政策评价

 

(一)基本情况

 

区域地处黄土高原西部,北接腾格里沙漠,南靠西秦岭山脉,西临青藏高原,集革命老区、民族地区和贫困地区于一体,是贫困人口分布最广的地方。

 

1、自然条件。区域内山地、平原、丘陵、河谷、盆地交错,地势起伏较大,海拔780—4636米。兼具大陆性和海洋性季风气候特点,属于冷温带半湿润气候向半干旱气候过渡区,年降水量110—700毫米,年均蒸发量1300—2500毫米,年平均气温5.2℃—10.4℃,年无霜期130—230天。植被稀疏,森林覆盖率为18.3%,是黄河中上游水土流失严重区,也是地质灾害高发区。有黄河以及洮河等诸多黄河支流,河道纵比降较大,水能蕴藏量较大。矿产资源丰富、种类多。

 

2、人口情况。区域包括甘肃省中部和东部地区的8个市(州)40个县(区)。国土面积10.6万平方公里。2011年末,总人口1521.9万人,其中,城镇人口204.5万人,农村人口1317.4万人。乡村从业人员704.21万人,其中,男性373.27万人,女性330.94万人。拥有回、藏、东乡、保安、撒拉、土、满、蒙等31个少数民族,2010年有少数民族人口167万人,占总人口的11%。

 

3、经济发展。2011年,区域地区生产总值达到1488.89亿元,其中,第一产业增加值305.02亿元,第二产业增加值653.18亿元,第三产业增加值530.69亿元,三次产业结构为20.5:43.9:35.6。全年实现地方财政总收入104.29亿元,其中,一般预算收入56.14亿元;全社会固定资产投资1658.64亿元,社会消费品零售总额471.23亿元;农村居民人均纯收入3326元,粮食总产量592.5万吨。

 

4、社会事业。2011年,区域内有小学8304所,在校学生126.03万人,教师8.01万人;有中学1043所,在校学生111.11万人,教师7.06万人。小学适龄儿童入学率达到99.9%。乡级卫生院实现全覆盖,每万人拥有医院、卫生院0.59个,每万人拥有床位24张,每万人拥有医护人员23人,新型农村合作医疗参合率达到93.3%,农村新型社会养老保险参保率达到26.4%。通有线电视的村占全部行政村的24%。

 

(二)贫困现状

 

1、贫困发生率高。区域内40个县(区)中有30个国家扶贫开发工作重点县,5个省级重点县。按照国家2300元的新贫困标准计算,区域内贫困人口为583.19万人,贫困发生率高达43.7%。2011年,区域农民人均纯收入3326元,仅相当于全国平均水平的53.7%。部分贫困人口居住在生产生活条件较差的自然 “障碍区”,2010年,区域内农村居民现有房屋中砖土木结构的占42.3%;饮水困难农户106.31万户,占全部农户的29.4%;部分边远山区行路难、饮水难、住房难、就医难、上学难、增收难等问题十分突出。

 

2、经济发展水平低。2011年,区域一、二、三产业结构比例为20.5:43.9:35.6,与全国10.1:46.8:43.1相比,第一产业比例明显偏高。区域人均地区生产总值只有9783元,仅分别为全省平均水平的50%和全国平均水平的28%。人均地方财政一般预算收入368.88元,仅相当于全省平均水平的21%。2010年,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为11764元和2863元,分别仅相当于全国平均水平的61.2%和48.4%。城镇化率为29.3%,比全国平均水平低近20个百分点。缺乏核心增长极,缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地,产业链条不完整,没有形成具有核心市场竞争力的产业或产业集群。

 

3、社会事业发展缓慢。同全国一样,甘肃社会事业投资过分依赖政府,社会事业发展长期滞后于经济发展。尤其是作为西部经济欠发达地区,甘肃各级政府财力有限,2010年区域教育、卫生、就业和社保四项支出占地方财政支出的45.4%,四项支出人均水平仅相当于全国平均水平的46%。每百万人拥有体育场馆3个,每百万人拥有剧场、影剧院4个,教育、文化、卫生、体育等方面软硬件建设严重滞后。公共医疗卫生服务领域矛盾较多,群众看病难、看病贵的问题突出且城乡医疗卫生服务差距较大,基本公共服务水平有待进一步提高。

 

4、生态环境脆弱。区域主要分布在陇中黄土高原区,深处内陆,远离海洋,干旱少雨,水资源短缺,人均水资源占有量1077立方米,仅为全国平均水平的1/3、世界平均水平的1/8。区域平均海拔较高,降水量小,蒸发量大,地表植被稀疏,森林覆盖率仅为18.3%。水土流失面积达7万多平方公里,占国土总面积的60%以上,旱涝、泥石流、风灾、雨雪冰冻等自然灾害时有发生。区域内退耕还林工程区生态环境总体上仍然十分脆弱,退耕农户大多缺乏稳定的增收门路,退耕农民长远生计问题还没有得到有效解决。

 

5、基础设施薄弱。截至2010年底,区域内公路网总里程达到5.7万公里,占全国公路网总里程的1.5%。公路、铁路网密度分别低于全国平均水平的60%和50%。有4%的乡镇和59.9%的行政村不通沥青(水泥)路,10%的行政村不通路,35.8%的乡镇没有客运站。63%的行政村没有完成农网改造任务。农村自来水受益人口只占农村人口的52.5%。农田有效灌溉面积仅占耕地面积的17.4%。区域内主干道网络尚未形成,公路建设历史欠账较多,水利设施薄弱且严重老化,电力和通讯设施落后。

 

6、群众文化程度低、思想观念落后。2010年,区域国民平均受教育年限仅为7.9年,农村人口平均受教育年限更低。2011年,区域乡村从业人员中,小学及以下文化程度的占49%,高中及以上文化程度的只占16%。由于受教育程度低,广大农民群众文化素质普遍不高,接受新事物、新观念较慢,“等、靠、要”思想比较严重。一方面是部分贫困户把脱贫和发展的希望寄于政府;另一方面是小农意识强烈,严重缺乏商品经济观念,劳动生产率和农产品商品率十分低下。2011年底省统计局一项涉及区域内三个县的调查问卷显示:在问到农户关于农业生产中最需要解决的问题时,仅有22.3%的农户认为要有市场销售渠道,仅有7.9%的农户认为要有产品加工储藏技术和设备,只有12.2%的农户认为要加强市场营销培训。

 

7、区域发展不平衡。一方面是区域内城乡发展不平衡。投资多集中在交通便利、软硬件条件相对较好的城区,农村地区经济社会发展滞后。2010年片区内城镇固定资产投资完成额占全社会固定资产投资额的84%,城乡居民收入比为4.1:1,城乡居民在收入、消费水平、教育及卫生资源占有等方面差距明显;另一方面是区域内各县(区)之间发展不平衡。2011年,区域内人均地区生产总值最高的县是最低的县的15倍,人均地方财政一般预算收入最高的县是最低的县的18倍,农村居民人均纯收入最低的县和最高的县相差3307元。根据甘肃省社科院对2009年甘肃省81个县县域社会发展评价结果,区域内各县(区)综合排序最高的为第13位,最低的为第81位;对2010年甘肃省76个县县域经济发展评价结果,区域内各县(区)综合排序最高的为第8位,最低的为第75位,各县(区)之间的发展差距也不同程度存在。

 

8、返贫问题难以得到有效遏制。区域内由于脱贫基础太脆弱,抗御自然灾害的能力比较差,没能从根本上改变靠天吃饭的局面。不少贫困县多年来一直存在着一种“扶贫、脱贫、再返贫”的发展现象。因灾、因病、因市场风险和少数因教育支出等是导致返贫的主要因素。以区域内庆阳市环县为例,年均返贫人口3.5万人以上,占贫困人口的19%。《甘肃省“十二五”农村扶贫开发规划》提出返贫率控制在15%以内。现行的扶贫政策由于没有能够很好地解决因突发自然灾害医疗负担、子女教育导致的贫困问题,使部分刚脱贫的农户重新陷入贫困。这种“返贫现象”成为区域内贫困状况难以改变的原因之一,成为甘肃扶贫工作新阶段中的一个突出难题。

 

(三)目前甘肃农村扶贫政策的评价

 

经过多年的探索和实践,甘肃初步形成了经济增长、项目开发、社会帮扶、到村到户、小额信贷、劳务输出、产业化扶贫及整村推进八大扶贫基本模式。对于有效缓解农村贫困和提高农民收入起到了积极的作用,但也存在一定的弊端。

 

1、忽视了农民在脱贫致富中的主体作用。在扶贫开发的过程中,政府制定政策,主导反贫困的方向和重点,农民执行政策,积极的参与到脱贫致富的进程中,政府和农民都应当是反贫困的主体。甘肃省以往的农村扶贫政策主要集中于政府资金的扶持和基础设施的建设,这种政策充分发挥了政府在反贫困过程中的主体性作用,却忽视了农民在脱贫致富过程中的主体作用。这一方面与贫困农户因循守旧,参与脱贫的积极性不高有关,另一方面也与政府缺乏对贫困农户的引导有关。

 

2、忽视了城市对农村扶贫开发的反哺作用。改革开放以来,中国实行重视城市、轻视农村,重视工业、轻视农业的发展战略,使城市获得了快速发展,但是政府在制定扶贫政策时把农村看成一个孤立的个体,就农村论农村,并没有考虑让先富起来的城市有效发挥城市对农村的反哺和带动作用,从一定程度上削弱了扶贫的效果。

 

3、忽视了推动农业向纵向发展。提高农产品的附加值是增加农民收入的有效途径,也是农业产业化的主要目的之一。现行产业化扶贫政策没有真正解决龙头企业贷款和企业和农户之间利益联接机制极为脆弱的问题,长期以来,甘肃农产品生产、加工、流通的产业链短,产品研发能力低,农产品加工率只有40%,且大部分属于粗放型、浅层次的加工,很难快速有效地提高农民的收入。

 

4、忽视了人力资本的开发与培育。扶贫开发主要以扶持农户修梯田、打水窖、养牛、养羊为主,特别重视物质资本投资和直接生产性投入,相对忽视对农村人力资本开发。主要表现在农村扶贫资金长时间、大规模投向物质资本与生产性开发,只有很少比例分配到与人力资本相关的教育、卫生以及技术培训方面。2005年,我省的劳动力培训转移资金总量占扶贫资金的6%左右,低于河南省15%、重庆市20%的比例,也没有达到国务院扶贫办10%的要求。劳动力培训人均仅补助300元,只能开展短期的技能型和引导性培训,由于难以负担培训费用,来自贫困家庭的劳动力参与培训的机会可能更少。

 

二、发展机遇与优势

 

(一)政策叠加机遇

 

“十二五”时期,甘肃发展迎来了政策叠加等诸多机遇,加强区域经济合作、促进经济快速发展的政策优势更加突出。国家实施新一轮西部大开发战略,国务院《关于进一步支持甘肃经济社会发展》的47条意见的出台,将甘肃省列为全国首个国家级循环经济示范区,国务院批复兰州新区成为第五个国家级新区。将区域中部分县(区)列入关中—天水经济区,《陕甘宁革命老区振兴规划》将庆阳、平凉纳入陕甘宁革命老区等,将在政策层面为区域内各县的发展提供强有利的支持。

 

近年来,甘肃省委、省政府相继提出“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略,启动实施促进农民增收的“六大行动”,提出并实施“四个1000万亩工程”以及甘肃省委提出“联村联户、为民富民”行动,全省40余万名干部深入国家片区58个贫困县、8790个贫困村和40万特困户进行帮扶,将为六盘山片区甘肃区域的发展提供更多的项目扶持和优惠。

 

(二)特色产业优势

 

一是区域内拥有国家老工业基地、国家先进制造高新技术产业化基地和甘肃省装备制造业聚集区之称的天水市和国家重要的有色金属工业基地白银市。已初步形成机械制造、电工电器、电子信息、建筑建材、医药食品、能源化工为主的六大工业产业集群,工业基础雄厚,品牌优势明显。

 

二是区域内拥有素有“陇东粮仓”之称的庆阳市和平凉市,盛产小麦、玉米、油料等,特色小杂粮更是久负盛名。拥有“中国马铃薯之乡”、全国三大马铃薯集中主产区之一的定西市以及我国北方最佳水果蔬菜生产基地和西部唯一航天育种基地的天水市。区域内的县(区)大多是甘肃主要的农林产品生产基地和畜牧业、经济作物的主产区,林果、畜牧、蔬菜、中药材、花卉等优势产业已初步形成规模。

 

三是区域内旅游产业发展有着得天独厚的资源优势。拥有天水麦积山、平凉崆峒山等国家5A级风景名胜区、兰州吐鲁沟国家森林公园、松鸣岩风景名胜区、兴隆山国家级自然保护区等国家4A级旅游景区、民俗风情独特的少数民族文化旅游区和华池南梁苏维埃政权遗址等国家级红色旅游经典景区,旅游资源品位高、潜力大,具有人文景观、生态景观和民俗风情结合的特点。

 

(三)区位优势

 

区域内市县大多历史悠久,区位优势明显。天水、庆阳、平凉都是关中经济区的有机组成部分。天水市是甘肃省第二大城市,是陇东南地区经济、文化和物流中心和关中—天水经济区的西翼城市。庆阳是全省区域发展战略重要“一翼”。平凉位于西安、兰州、银川三大省会城市几何中心,是西北地区重要的公路枢纽和欧亚大陆桥第二通道的重要中转站。定西素有“甘肃咽喉、兰州门户”之称,是古丝绸之路的重镇和新欧亚大陆桥的必经之地。白银市处在省会兰州“一小时经济圈”以内,兰州—白银经济区是西陇海兰新经济带核心经济区。临夏是通往青海、西藏和四川的交通咽喉,各族群众有经商的传统,畜产品、木材、茶叶等商贸活动非常活跃,历史上就承担着东西物资交流的二传手,具有独特的区位优势。

 

(四)矿产资源优势

 

陇东庆阳、平凉两市煤炭预测资源量为1300多亿吨,现已探明资源量近200亿吨。预测油气总资源量超过40亿吨,主要分布在庆阳,占鄂尔多斯盆地总资源量的41%,探明石油地质储量16.2亿吨。煤田煤层气储量也十分丰富,仅在庆阳市就有1.3万亿立方米的煤层气预测资源量。陇东地区是我国最重要的能源基地——蒙陕甘宁“金三角”的重要组成部分,国家确定的大型煤炭基地和煤电重点开发区域,也是我省“十二五”规划乃至更长一段时期内区域发展的战略重点和带动力量。白银市是全国典型的资源型城市,境内矿产资源比较丰富。现已开采或探明的有色金属有铝、铅、铜、锌等年生产能力达30多万吨。

 

三、脱贫致富对策建议

 

(一)重点突出生态建设

 

六盘山特困片区甘肃区域贫困分布与脆弱的生态环境之间具有一定的相关性,尤其是黄土高原区的脆弱生态县与贫困县之间的相关性较高,生态贫困已成为甘肃贫困的主要原因,要缓解区域的贫困,必须首先要解决生态贫困问题。

 

1、按照不同区域生态功能的不同定位,加快推进重点生态区建设。在陇东黄土高原加大天然林保护力度,探索建立并完善区域性的生态环境补偿机制;在定西、白银黄土丘陵区以小流域为单元开展以生态修复为主的综合治理,有效遏制水土流失;在临夏、兰州等地加强黄土高原水土保持综合治理,突出黄河上游生态屏障作用;在天水市围绕武山县建设“关中一天水”经济区重要的生态水源保护区,实施一系列的环境整治、生态恢复和水源地保护工程。

 

2、加大生态工程的资金支持力度,构建多元化的生态融资体系。建立政府投入、社会参与的多元化长效投入机制。逐步加大中央投入力度,重点保证并优先安排重点治理项目建设。动员社会投资力量参与生态环境建设,给予生态建设的投资者投资权与收益权的统一政策。

 

3、继续推进退耕还林还草和植树种草工程。对区域内生态地位重要、水源涵养区、生态极其脆弱地区的25度以上陡坡地,继续安排一部分退耕还林退牧还草任务。进一步完善落实退耕还林还草政策,延长补助周期,加快生态环境的恢复和重建。

 

4、长期坚持生态建设生态环境保护与建设是个长期工程,不仅需要长期规划和项目支撑,而且需要建设者不懈的毅力和意志,长期坚持才会收到很好的效果。

 

(二)加大财政金融支持力度

 

1、坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,切实建立扶贫财政投入随经济发展而增长的稳定增长机制。中央和省级财政继续加大对连片特困区域基础设施、农村教育、医疗、卫生等社会事业的投入,提高农村新型合作医疗、农村养老保险等财政补贴标准,优先化解连片特困区域地方政府债务。

 

2、取消县财政对中央财政列支在片区各类建设项目的资金配套要求。针对现行通村公路、移民搬迁、危房改造、农村沼气、小型水利等项目补助标准与实际成本相差太大和补助标准不一致的情况,大幅提高现有标准并逐年增加。

 

3、加大信贷扶贫力度。鼓励农业银行、农村信用社等金融机构加大对重点贫困地区、扶贫项目和龙头企业的信贷支持力度,进一步完善扶贫贴息贷款管理体制,调整贴息贷款政策,调动龙头企业的积极性,帮助贫困地区发展产业化经济。鼓励在区域内开展村镇银行、小额贷款公司以及新型农业保险试点,探索建立信贷扶贫机制。

 

(三)积极推动产业结构调整

 

1、鼓励和支持广大农民进行农业结构调整。一方面,大力发展畜牧业,进一步提高畜牧业增加值比重;另一方面,积极调整种植业内部结构,扩大经济作物种植面积。

 

(1)以下县(区)畜牧业发展潜力较大:会宁县、通渭县、古浪县、环县、景泰县、麦积区、永靖县、榆中县、靖远县、灵台县、渭源县、陇西县、安定区、临洮县、庄浪县、岷县、静宁县、永登县、泾川县、华池县、临夏县、镇原县、甘谷县、皋兰县、清水县、崆峒区、合水县、正宁县、宁县、秦安县、和政县。并且这些县大多都处在旱作农业区,随着全膜双垄沟播玉米的播种面积进一步增加,为畜牧业,尤其是草食畜牧业的发展提供了丰富的饲料资料,适合大力发展畜牧业。

 

(2)以下县(区)分别在种植小麦、蔬菜等作物方面在全省有比较优势。

 

表1   六盘山片区甘肃区域县主要农作物比较优势区域

品种

优势区域

小麦

康乐县、和政县、临夏县、静宁县、积石山县、张川县、泾川县、秦安县、宁县、古浪县、庄浪县、灵台县、清水县、

玉米

广河县、华池县、临夏县、环县、通渭县、清水县、永靖县、张川县、会宁县、积石山县、灵台县、麦积区、东乡县、康乐县、陇西县、崆峒区、秦安县、合水县、正宁县、镇原县、和政县、临夏市、景泰县、泾川县

马铃薯

东乡县、渭源县、安定区、积石山县、临洮县、漳县、通渭县、陇西县、会宁县、秦安县、广河县、静宁县、康乐县、庄浪县、永靖县、环县、张川县

胡麻

华池县、崇信县、通渭县、静宁县、灵台县、环县、古浪县、清水县、永靖县、景泰县、崆峒区、张川县、庄浪县、泾川县

油菜籽

和政县、积石山县、康乐县、广河县、宁县、临夏县、庆城县、秦安县、合水县

蔬菜

武山县、临夏市、靖远县、甘谷县、崇信县、崆峒区、西峰区

瓜类

镇原县、宁县、庆城县、合水县、环县、景泰县、会宁县、正宁县、静宁县

中药材

岷县、渭源县、漳县、陇西县、康乐县、正宁县、清水县、环县、和政县、临洮县、积石山县、景泰县、通渭县

苹果

静宁县、甘谷县、清水县、合水县、正宁县、漳县、泾川县、庆城县、庄浪县、张川县、崆峒区、麦积区、武山县、秦安县

临夏县、积石山县、岷县、安定区、东乡县、广河县、陇西县、渭源县、康乐县、临洮县、会宁县

杏子

环县、华池县、镇原县、康乐县、东乡县、灵台县、渭源县、通渭县、会宁县、临洮县、宁县、陇西县、永登县

 

这些县(区)要继续坚持因地制宜、突出特色的发展思路,进一步推进种植业内部结构调整。

 

2、鼓励和支持农产品加工企业进行区域布局调整。目前区域内农产品加工企业呈现出数量多、涉及面广和规模小的特点,许多企业设计生产能力远远大于实际加工能力,有的企业甚至是季节性生产,导致资源的极大浪费。建议以市场配置资源为基础,加大政策引导和扶持力度,因地制宜、统筹规划、集中布局、区域互补,逐步建立以定西市为中心的马铃薯、中药材加工基地,以庆阳为中心的特色农产品出口加工基地,以平凉为中心的果汁加工基地,以兰州和白银为中心的畜禽、果蔬加工,啤酒生产基地和以临夏为中心的乳制品等特色农产品加工基地。达到资源整合、结构调整、产业升级,形成产业集群化发展,实现规模经济,降低成本,提高总体的竞争实力。

 

3、鼓励和支持现代服务业布局调整。在实现普遍服务和满足基本需求的前提下,充分发挥各地比较优势,打破行政分割界限,充分发挥市场机制的作用,鼓励县(区)之间深化分工合作,促进服务业资源整合,在更大范围上、更高层次上实现资源优化配置。将天水建设成为区域交通物流中心、文化旅游基地和西部重要的先进装备制造业服务基地。将平凉、庆阳建设成大型能源化工产业服务基地、文化旅游产业基地、特色农产品深加工服务基地和陕甘宁区域现代物流集散中心。将临夏建设成少数民族特需用品物流集散中心、少数民族文化旅游服务基地。

 

(四)加大教育扶贫力度

 

人口素质低下是制约区域经济发展的最主要的因素之一,区域内的扶贫开发不能仅依靠生产性项目,更要依靠教育来推动。要加大人力资本开发力度,全面提升劳动者的素质,改变思想观念,提高贫困人口参与扶贫的积极性和自我脱贫能力。

 

1、 保证农村九年义务教育的执行和实施,防范学龄儿童失学。在分批试点的基础上,对区域实行学前班和高中阶段免费教育,延长义务教育时间。

 

2、树立“扶贫先扶人,扶人先扶志”的思想。着力转变贫困人口的人口观、生育观和克服“等、靠、要”的依赖思想。

 

3、抓好区域内中小学布局调整,省属高校对省内集中连片特困地区考生实行倾斜照顾,加大贫困家庭大中专学生资助力度。协调有关大专院校、科研机构建立面向贫困区域定向招生、定向培训、定向就业的扶持政策。

 

4、加快发展职业教育。要特别重视与农业生产、乡村工业和劳务输出相适应的职业教育的发展。充分利用全社会教育培训资源,广泛开展多层次、多渠道、多形式的全员农民培训,按照市场需要,优化专业设置,提高教育培训的针对性和实效性。

 

(五)加大科技扶贫力度

 

要坚持把科技扶贫作为提升扶贫开发质量和效益的重要抓手,紧紧围绕特色产业开发和关键技术环节提高科技对农民增收的贡献率。

 

1、加大贫困地区科技攻关和科研成果转化力度。加快新技术、新品种的研发和新工艺的引进,建立健全农业技术推广体系,大力推广马铃薯良种繁育、低产果园改造、全膜双垄沟播、牛羊冻配改良、暖棚养畜、饲草青贮氨化、中药材规范种植、梯田抗旱增产等实用技术。

 

2、引进和盘活区内外人才资源。吸引和鼓励学有所长的专业技术人员到贫困地区开发创业;支持和鼓励知识、技术、管理等要素参与收益分配。

 

3、强化科技扶贫项目管理,多方引进一批高素质的专业技术带头人,按专业、项目建立首席专家负责制。

 

(六)加强扶贫资金管理,提高山区扶贫开发效益

 

为了提高扶贫资金的利用效率,保证扶贫开发的效益,必须加强完善扶贫资金的管理体制。

 

1、进一步完善扶贫资金的监管。扶贫资金是支持贫困地区发展的专项资金,政策性极强,必须实行最严格的管理。坚决杜绝挤占、挪用扶贫资金现象的发生,确保扶贫资金安全有效运行,提高扶贫资金使用效益。

 

2、进一步完善扶贫资金报帐制。结合扶贫项目的实际情况,完善资金拨付、项目报帐等操作流程,不断完善报帐管理制度实施细则,解决当前报账环节过多、手续繁杂等问题。

 

3、大力推行扶贫资金的公告公示制度。要从目前的县、乡镇、村委三级公示进一步扩大到市级公示,特别是对一些投资较大的项目,一定要从市到村进行逐级公示。要依靠广大群众和社会舆论的监督,保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。

 

4、成立扶贫资金稽查机构,定期对各类扶贫项目资金使用管理情况进行检查、审计。做到立项有论证和预算,项目实施中间有检查、监督,项目完工有验收和决算。在项目选择上严格按照资金投向范围和扶贫规划所确定的内容进行立项,确保扶贫资金使用重点突出,对象明确,使扶贫资金发挥出应有的效益。

 

(七)加快促进城乡一体化发展

 

城市化水平高低是衡量一个国家和地区社会经济发展程度的重要尺度,要切实把促进贫困地区发展与促进城乡一体化有机结合起来。

 

1、加大经济结构、城乡结构和农村劳动力就业结构的调整力度,加快农业劳动力向非农产业转移,促进农村人口向小城镇聚集,提高农民人均资源占有量,增加农民收入。

 

2、加快推进小城镇建设。建设小城镇对提高农业劳动生产率和综合效益,优化农业和农村经济结构,增加农民收入具有十分重要的现实意义。区域内各县的城镇化水平均远远滞后于全国平均城镇化水平,加快城镇化建设已经是发展贫困县域经济的迫切任务。要努力要把小城镇建设培育成贫困地区新的经济增长点,吸引农民梯度向城镇集中,起到以点带面的作用,使小城镇成为县域经济的支撑点和商品的集散地,发挥小城镇应有的经济辐射功能。

 

3、加快建设区域性百万人口中心城市和城市副中心。完善中心城市、县城、中心镇、中心村一体化的规划建设体系,充分发挥园区的聚集作用,不断提升城市辐射力、带动力。

 

(八)积极推进产业化扶贫开发的道路

 

增加农民收入,必须以市场为导向,调整农业生产结构,发展有比较优势的产业和特色农产品生产。区域内许多市县都有各自的优势和特色农产品资源,当务之急就是要把这些产品和资源优势转化为产业和经济优势。

 

1、立足资源优势,培植支柱产业。立足各贫困县的资源优势和发展潜力,加快壮大区域性主导产业,逐步形成一村一品、多乡一业、一县一至两个骨干品种的特色产业体系,并通过产业集聚效应形成规模效益。

 

2、培育适应贫困地区产业发展的农业产业化龙头企业。围绕资源开发上项目,围绕特色农业搞加工,利用扶贫贴息贷款、税收优惠等措施,着力培植壮大一批龙头加工企业,推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式,让农民从产业化经营中得到更多的实惠。同时,鼓励和帮助农产品加工和销售企业到贫困地区建立商品生产基地,带动贫困农户进入市场。

 

3、加强市场体系建设。通过组建行业协会、农民合作社等途径,积极推进订单农业,使农户多渠道、多形式与市场对接,与龙头企业对接,放大扶贫资金效应,促进贫困地区特色产业的发展。

 

四、政策建议

 

(一)建立区域协调机制

 

1、建立跨省区的联席会议制度。赋予其超行政区域的协调职能,定期召开会议,加强政府间高层互访和对话,协调解决片区发展规划、合作项目以及需要共同争取的国家相关政策支持,统筹安排重大事项,协调解决重大问题;建立日常工作机制,具体实施片区确定的有关合作事项。加大行政推动力度,签订经济一体化协议,统筹协调六盘山片区经济社会发展。

 

2、积极探索研究突破区划障碍的战略举措,制定生产要素合理流动的统一规则。努力构建以机场、铁路、高速公路、航运“四位一体”的立体交通网络,实现物流、人流、信息流、资金流快捷畅通。实现生产要素、人力资源优化配置,培育六盘山连片特困地区统一、开放、竞争、有序的市场体系。

 

3、加强片区内部的沟通与交流。一方面由相关职能部门牵头,建立片区内各成员单位定期会商机制、重大交通项目协调机制以及人才技术交流、文化旅游合作、生态环境治理、警务协作等机制,采取多种形式推动片区协调发展。另一方面要发挥企业在促进片区经济发展中的主体作用,鼓励片区内城市商会、行业协会及民间组织参与区域合作,开展各种形式、不同规模的经贸交流和洽谈,积极为企业间投资合作创造条件,搭建区域经贸合作的平台,全力促进片区持续快速发展。

 

(二)改革户籍制度

 

2010年,区域内乡村户籍人口为1336.4万人,乡村常住人口为1213.58万人,两者相差122.82万人,占全部外出务工劳动力的39.2%。但受户籍政策的影响,目前还存在两个方面的问题,一方面是这部分人虽然常年生活在城市,但没有城市户口,不能享受城市人口一样的教育、医疗和社会保障等待遇;另一方面,虽然他们不愿意回乡务农,但仍然拥有耕地面积,不利于耕地大规模流转和集约化经营。

 

建议改革现行户籍政策,允许在城市务工经商5年以上、在县(区)城务工经商3年以上、具有合法稳定住所的农民工转为城市户口,一方面让其享有与当地城镇居民同等的权益,另一方加快土地流转,提高农业集约化经营和农民收入水平。

 

(三)实行重大项目区域限批政策

 

建议制定重大项目区域限批政策,对区域内的重大项目进行统一规划,尤其是在项目的引进过程中,可以鼓励有条件的地方积极争取、公平竞争,但一旦项目在某一县(区)落地,周边县(区)不能再引进同类项目。同时要加强项目的审批,特别注意避免重复建设的问题。