中国主要污染物排放进入转折期
日期:2015-02-09  来源:中国环境报

 陈健鹏,湖北谷城人。2009年7月至今,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所工作。期间,在中国社会科学院城市发展与环境研究所从事(兼职)博士后研究,研究方向为人口资源与环境经济学。

  国务院发展研究中心近日发布的研究报告认为,“十三五”时期,我国主要污染物排放会达到峰值。未来5~10 年,我国主要污染物排放的拐点将全面到来。我们想知道,对于当前我国主要污染物排放总体趋势进行预判意义何在?我国经济新常态特征对于减排污染物会产生哪些影响?对此,我们采访了相关专家。

  对话人:国务院发展研究中心资源与环境政策研 究所环境政策研究室副主任 陈健鹏

  采访人:中国环境报记者刘蔚

  经济发展进入新常态,我国环境库兹涅茨曲线会有哪些变化?

  ■经济结构进一步优化,高耗能、高污染行业产量增速降低并逐步见顶,对治污减排工作总体会产生积极影响。

  中国环境报:国务院发展研究中心最近的一份研究报告,关注了我国环境污染形势和发展趋势。请问,为什么要进行这一问题的研究?在当前形势下有哪些重要意义?

  陈健鹏:随着“十一五”、“十二五”期间污染减排政策的强势推进,中国主要污染物排放趋势出现了新的情况,有必要对当前的环境污染形势和发展趋势进行重新评估,以使减排政策和治理工作更有针对性。与此同时,PM2.5以及近年来大面积频发的雾霾天气使得我们对认识当前的环境污染形势面临困惑,如何看待当前的治污减排工作,需要进行理性的分析。

  这个报告建立了一个研究污染物排放趋势的分析框架,在此框架下对污染物总体的排放趋势进行分析,提出中国污染物排放“拐点”的时间区间。这对于认识中国环境污染形势、调整环境监管体制和优化环境治理政策具有重要意义。

  中国环境报:报告在调查分析过程中,是否对经济增长与污染物排放关系进行过论证?我国经济新常态特征是否会引起污染物排放的改变?

  陈健鹏:一般来说,在一定发展阶段,经济增长与污染物排放高度相关,在污染物排放达到峰值之后,经济增长会与污染物排放全面脱钩,此后经济增长趋势因素只是作为环境质量变化的参考而不是主要因素。

  比如,20世纪70年代之后,美国、欧洲主要大气污染物排放与经济增长全面脱钩。根据美国环保局的数据,1970~2011 年6种大气污染物(包括:一氧化碳、铅、氮氧化物、挥发性有机化合物、二氧化硫、颗粒物)排放降低了68%。同期,美国GDP、能源消费、碳排放分别增加了212%、45%、32%。从数据可以看出,从1970年以来,美国主要大气污染物排放已经和经济增长、能源消费实现了脱钩。这种脱钩是多种因素共同作用的结果,主要取决于经济发展水平、污染排放控制力度、能源资源效率提高和经济结构变化等。

  根据国务院发展研究中心的有关研究,随着中国成为上中等收入国家,经济增长已进入从高速转向中高速的增长转换期,逐步进入GDP年均 7%~8%左右的中速增长的新常态,到2020年经济增速可能为6.3%左右。在此情景下,随着经济增长放缓,经济结构的进一步调整,污染物产生量增速下降,污染物减排压力逐步降低。

  中国环境报:近年来,我国雾霾等污染严重,国家加大了对环境污染的治理力度。结合当前我国经济发展进入新常态的宏观背景,您认为我国环境库兹涅茨曲线会有哪些变化?

  陈健鹏:简单地讲,环境库兹涅茨曲线是指污染物的排放随着经济的发展而先增后减,即当经济发展到某一水平时环境污染程度达到最大,而后随着经济继续发展, 环境污染排放却逐步下降,环境质量逐渐变好。

  按照世界银行和其他一些研究机构估计,对于一般污染物而言,污染排放的转折点大约出现在人均收入8000 美元左右。而按照多数研究对不同国家或地区横截面数据回归分析的结果,空气和水污染在人均收人达到5000美元~8000 美元之前会不断增加,但超过此收入水平后, 污染水平开始回落,环境质量逐步好转。

  相当多的实证研究证明,大气污染物,比如SO2、SPM、CO、NOx 以及部分水污染物,具有典型的环境库兹涅茨曲线特征。从国际经验来看,环境库兹涅茨曲线假说对于主要经济体而言,具有比较普遍的意义,即各国主要污染物排放经历较长增长期,在达到峰值或平台期后基本都进入稳定的下降通道,常规污染物排放峰值和非常规污染物排放峰值在一定时间区间内会先后出现。用环境库兹涅茨曲线假说分析一国的污染变动趋势,还要充分考虑经济增长、人口增长、经济规模、人口密度、商品价格、国际贸易、经济结构变化、政治社会制度及政策等的影响。

  对于各国来说,污染物排放的环境库兹涅茨曲线不是一个自发的过程,而是一个政治经济学的过程,即污染物排放趋势背后的重要原因是人为环境政策调整的结果。一般认为,后发国家可以借鉴先行国家的经验、技术,以及更加重视环境污染问题,因此其环境库兹涅茨曲线一般会比先行国家向左下方移动,即污染物峰值会提前,污染程度也会降低。

  以大气污染为例,选取SO2、NOx 等大气污染物减排过程为对象,与美国、欧洲国家进行历史比较,可以发现,与经济发展水平(人均收入)相比较,中国大气污染防治的行动与政策一定程度上是提前了。

  我们认为,SO2、NOx 排放在2006年、2011 年左右先后达到峰值,是中国污染物减排进程中的标志性事件,这预示着中国主要污染物即将全面达到峰值。在新常态背景下,由于经济结构进一步优化,高耗能高污染行业产量增速降低并逐步见顶,这对治污减排工作总体会产生积极影响。

  通过分析污染物排放趋势,能否对环境质量改善预期有所判定?

  ■环境污染程度受各种污染物排放累积的影响,环境质量的改善一般会出现在污染物排放拐点之后。

  中国环境报:新《环境保护法》的实施,以及国务院出台的关于加强环境监管的文件等国家关于环境保护的法规政策不断加严,对于污染物减排有哪些重大影响?

  陈健鹏:从当前的形势来看,环境监管的有效性逐步提高,对污染物减排将产生较大的贡献。

  普遍认为,中国的环境执法多年来呈“无法可依,有法不依,执法不严,违法不究,选择性执法”的状态。有研究表明,如果现有环境法律法规的要求全部落实到位,主要污染物排放可减少70%。这一估算或许偏高,但从定量角度反映了中国环境监管失灵的严峻形势。这意味着通过提高环境监管有效性以确保污染源排放“合规”对于污染减排具有较大的潜力,甚至起决定性作用。

  实际上,“十一五”、“十二五”期间主要污染物总量减排主要归功于以火电等行业的脱硫、脱硝、城镇污水处理等大规模治污工程建设为支撑,通过层层分解落实方式并辅以“一票否决”的考核制度作为保障的污染物减排总量控制制度的有效推进。应该清醒地认识到,环境监管不独立,以及由此产生的监管失灵的老问题仍然存在。

  可以预见,随着公众环境意识的不断增强,以及生态文明制度建设的推进,中国环境法治水平将不断提高,环境监管体制将不断完善,环境监管有效性会不断加强。新《环境保护法》在加大对污染企业的处罚、强化环境信息公开与公众参与、启动环境公益诉讼机制等方面都有了一定的进展甚至是重要突破。国际经验表明,随着经济增长,环境监管呈不断严格态势。可以预计,随着监管体制的优化,由监管有效性提高而释放的减排效应会逐步显现。

  中国环境报:污染物的治理,最终是要改善环境质量,让人们能够享受到更好的生活环境。通过分析污染物排放趋势,能否对环境质量改善预期有所判定?

  陈健鹏:污染物排放变动趋势与环境质量变动之间关系比较复杂。环境污染程度受各种污染物排放累积的影响,环境质量的改善一般会出现在污染物排放拐点之后。从西方发达国家的经验来看,环境质量指标都经历了一个逐步好转的过程,但各项环境指标开始好转的时点并不一致。

  从主要国家大气污染物减排的时序来看,最早出现排放峰值的为颗粒物(PM),比如美国的PM排放出现峰值的时间为1950年左右;其次是在1970年左右SO2峰值的出现(英国在1968年,美国在1974年,欧洲在1970年代,日本在1965~1974年);随后NOx排放峰值出现在1990年左右(英国在1989年,美国在1994年,欧洲在20世纪90年代,日本在2002年)。NOx排放拐点滞后SO2拐点大约20年时间。比如,从OCED(经合组织)国家大气污染防治的进程来看,NOx与经济增长脱钩滞后于SO2与经济增长的脱钩。

  从环境空气质量的影响和社会关注的重点来看,首先是煤烟污染(如1952年伦敦的烟雾污染事件,20世纪60年代日本的四日市烟雾事件)、酸雨问题,然后比较突出的是机动车尾气排放造成的NOx和VOCs引发的光化学烟雾污染(如20世纪40年代至70年代的美国洛杉矶光化学烟雾事件),以及持续性有机化合物(POPs)污染问题。2000 年至今,细颗粒物(PM2.5)以及地面臭氧(O3)是发达国家大气污染的主要问题。

  中国大气污染防治进程与环境空气质量形势更为复杂。二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物是中国城市(2012年以前)常规监测项目。

  监测数据显示,2005年以来,中国城市环境空气中SO2、NO2、PM10等主要大气污染物的年均浓度水平呈现持续下降趋势,部分城市存在年均浓度超标的现象,但全国平均年均浓度水平低于现行环境质量标准二级年均浓度限值。得益于快速推进火电脱硫,“十一五”期间中国煤烟型大气污染趋势初步得到遏制。有关研究表明,如果“十一五”期间中国SO2排放总量未得到有效控制,当前区域性的酸雨、PM2.5及城市SO2 污染将远比现在严重。特别是PM2.5中影响大气能见度的主要成分硫酸盐浓度将大幅升高,灰霾污染将进一步加剧。2011年以来,中国雾霾天气大面积持续发生。我们认为,尽管雾霾天气的形成受多种因素的影响,但是大气污染物排放总量的增加是主要原因。我们对6种主要大气污染物排放量的初步测算及分析表明,尽管烟尘粉尘、SO2、NOx等常规污染物先后于20世纪90年代、2006年、2012年以来处于下降态势,但氨、挥发性有机物等污染物排放仍处于快速上升态势。叠加起来,大气污染物排放正处于历史高位。这也可以大致解释在常规污染物减排取得积极进展的时期雾霾天气反而频发的现象。

  PM2.5以及由其引发的雾霾天气是当前中国大气环境的焦点问题,但是臭氧等问题也非常严重。中国环境污染呈复合式、挤压式特征,即由于经济快速增长和环境监管不到位,多种污染物大量排放并产生叠加影响,导致多种环境污染问题集中暴发。然后,在治污减排的过程中,单一污染物削减产生的环境效应有时不能反映到人们可感知的环境质量变化上,而污染物总量削减过程缓慢且其环境效应也难以简单分析。

  对于当前环境污染发展趋势的分析和研究得出了什么重要结论?

  ■当前至 2020 年极可能是中国污染物排放进入下降通道、环境质量状态异常复杂的关键时期。

  中国环境报:此次研究反映出哪些问题?得出了哪些重要结论?对此有哪些建议?

  陈健鹏:通过研究得出以下结论:

  一、中国主要污染物排放叠加总量的峰值极可能在2016年~2020年之间。

  从数据来看,SO2、COD、氨氮等主要污染物在2006 年出现拐点,此后,进入下降通道。NOx 在2012 年首次出现有统计数据以来的下降,预判NOx已进入平台期,进入下降趋势。据此,可初步判断常规的大气、水污染物排放已实现转折。初步预测表明,未来5~10 年中国主要污染物排放的拐点即将全面到来。初步估算,2016年~2020 年之间(即“十三五”时期),中国主要污染物排放(叠加总量)会达到峰值。从这个意义上讲,随着主要污染物排放见顶,讨论中国是否应避免发达国家走过的“先污染后治理”道路即将成为过去式。当前至2020 年左右是遏制污染物排放增量、实现总量减排的关键时期。

  二、当前至 2020 年极可能是中国污染物排放进入下降通道、环境质量状态异常复杂的关键时期。

  初步分析得出,当前至2020 年,中国主要污染物排放正处于转折期,也是各种污染物排放叠加处在最高点的平台期。由于环境污染具有一定的累积效应(水和土壤污染物的累积效应比大气要严重),主要污染物排放拐点到来,并不简单意味着污染恶化的终点,而很可能是环境质量状态最为复杂的时期。借用资源与环境政策研究所高世楫所长的话,“当前大气污染正处于黎明前的黑暗”。

  需要强调一下,由于环境质量评价范围、标准选取不同,以及各类污染物的自净能力、环境容量、时空分布不同,环境质量变动时序与污染物排放趋势时序并不一致。特别是,多种污染物反应的复杂性对分析环境质量变化趋势是一个挑战。污染物排放趋势与环境质量变动趋势仍需做很多研究。但是,如果从积极的一面来看,也可以大致判断当前至2020 年这一阶段是中国环境质量实现稳中向好的关键时期。在污染物排放见顶、实现大幅度削减之后,环境质量才能得到显著或是根本性改变。污染物减排国际经验以及对中国减排趋势分析都表明,环境质量显著改善是一个长期过程。

  随着主要污染物排放的转折,对环境监管体制、政策工具、减排技术都提出了更高的要求。当前至今后相当长的时期,实现主要污染物总量减排将是治污减排工作的主线。要推进这一过程,需要从以下几方面着力。

  一是完善环境监管体制,进而提高环境监管有效性。其重要目标就是实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”。要实现这一目标,应从环境监管的立法、监管机构的组织体系、监管工具、问责机制、监管能力等多方面着力。

  二是完善污染物减排的政策体系。具体而言,进一步做实“命令—控制类”环境政策,发挥其在污染减排中的基础性作用。与此同时,扩大环境经济政策的广度和深度,逐步发挥市场机制的作用,以促进形成污染物减排长效机制。当前,要做实排污达标、排污许可证制度等关键制度和环节,同时,要使各类政策工具有效衔接。

  三是推动环境司法专门化制度的发展,使环境污染事件可以进入司法程序,使环境监管与司法制度可以做到有效衔接。

  此外,应加强环境法治宣传和环境科普工作,使公众认识到污染物减排的长期性和复杂性,了解政府所做的减排工作,并积极参与环境保护和污染治理。