依法治国是邓小平民主法制理论的有机组成部分，是党的十一届三中全会以来，邓小平同志带领全党全国人民努力探索建设有中国特色社会主义过程中，逐步形成和发展起来的治国方略。
江泽民同志在1996年2月8日党中央举办的法制讲座会上，发表了题为《依法治国，保障国家的长治久安》的重要讲话，之后，中国共产党第十四届五中全会提出、1”6年3月17日第八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中规定了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方针，并提出了具体的任务和要求，在1997年9月12日中国共产党第十五次全国代表大会上郑重提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。
朱镕基总理在1997年7月6日全国依法行政工作会议上讲：“实行依法治国，是我国社会进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障，行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律许多规定要靠行政机关来执行，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是依法行政，依法办事”。
依法治国的首要要求是依法治官，依法治权。国家资源的70％被行政机关控制，行政权力的巨大以及公务员在权力体系和官僚体系中居于重要地位就是现实。从各国的实践来看，法治过程中最困难的问题就是如何有效约束行政权力和行政官员。依法行政水平的高低，直接影响着政府的权威和形象，在一定程度上决定着依法治国的进程。
一、依法行政的基本原则．
1．行政职权法定
职权法定，即行政机关行使的行政权力必须来自法律的明确授权。法律授权原则或职权法定原则要求行政主体树立这样的观念，即：公民的权利是无限的，只要法律没有明确禁止；公民都可以为之（当然还要受到道德等规范的约束）；行政主体的权力是有限的，不仅法律明确禁止的不能为之，而且法律没有授权的，也不能为之。比如，1996年颁布的《行政处罚法》规定了“处罚法定原则”，1997年通过的新刑法，又规定了“罚刑法定原则”，根据这两项原则，对公民来讲，是“法无明文禁止即自由”，这是依法治国，建立社会主义法治国家的一条最基本的原则和标志。行政机关的职权则不同，对行政机关来说，法律禁止的当然更不得为之，凡法律没有授权的，行政机关也不得为之，否则就是越权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，这是依法行政的主要原则之一。从这一意义上说，人民的权利是无限的，除非法律予以禁止；行政机关的职权是有限的，只有法律授予的才能行使。行政机关的法定职权，一般有两种形式：一是由行政机关组织法规定，大都以概括的语言划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法规定，划定某一具体事项由哪一行政机关管辖。还应当明确的是，法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两个方面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。从我国的实际情况看，行政机关把职权等同于公民权利，愿意行使就行使，不愿行使就随意搁置，行政机关不作为是相当普遍的现象，是我国行政管理中的大弊之一。总之，根据人民主权原则，国家的一切权力属于人民，行政机关本身不能享有天然的权力，也不能自己给自己设定权力，行政机关的权力只能来自人民（通过法律）的授权。行政机关在法律授权范围之外行使的任何一种权力都是非法的，不能产生法律效力。而从法治的意义上讲，行政权力是国家维护社会秩序和公共利益、增进社会福利、保障公民权益不受非法侵犯的主要力量，同时又是一种具有自我扩张性、极易滥用的公共权力。因此，对行政机关的权力的控制自然成为法治的重要内容。而要实现对行政权力的有效控制，就必须坚持法律授权或职权法定原则。
2．法律优位
法律优位，传统上又可称为消极的行政法治主义。在一般意义上，它强调的是宪法和法律相对于行政权的优越地位，应以法律指导行政活动。当然，从更广义来讲，法律优位也可指上一层次的法律规范的效力，高于或优于下一层次的法律规范。具体而言，法律优位的涵义主要有以下几点：
第一，在已有法律规定的情况下，行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准，法律优于任何其他法律规范。同样，凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定，下一位阶的法律规范不得与之相抵触。《行政处罚法》表述为：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围以内，不得抵触。同样，行政法规或地方性法规对于行政处罚已有规定的基础上，地方性法规。规章可使之具体化，但必须在上位阶规范所规定的行为、种类、幅度以内，不得抵触。
第二，在法律尚无规定，又不属于法律保留的事项，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作了规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。同样，上位阶法律规范尚无规定时，下位阶规范可以作出规定，一旦上位阶规范就此事项有了规定，下位阶规范必须服从。
第三，准确理解宪法和法律所使用的“根据”与“不抵触”的涵义。我国宪法和法律规定：国务院根据宪法和法律制定行政法规；国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章；省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大城市的人民政府，根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。宪法、法律对行政机关制定法律性规范用的是“根据”原则。
宪法又规定，省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。宪法和法律对地方权力机关制定法律性规范用的是“不抵触”原则。
宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，绝不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同，“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。很显然，“根据”较之“不抵触”的要求更严。这是由这两类国家机关的性质所决定的。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在法律的规定比较原则的情况下，这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。
3．法律保留
法律保留是指对某些事项的决策权由宪法和法律予以保留或专属，行政机关不能擅作主张予以介入。
我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出规定。宪法第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”；第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其它基本法律，还有基本法律以外的“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。《行政处罚法》对行政处罚领域的法律保留原则作了明确规定：剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权只有法律才能行使，不能授权。对于财产权的处罚，则由法律授权。聪政处罚法》作了这样的授权：对行政法规授予财产权方面的处罚的设定权；对规章，则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的设定权。
2000年颁布的《立法法》则第一次以法律的形式对法律保留原则（即国家专属立法权）作了全面完整而又明确具体的表述。该法的第8条规定：“下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚权；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第9条还规定上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施以及处罚、司法制度等事项除外。
法律保留有“绝对保留”和“相对保留”的划分。“绝对保留”就是该事项的设定权只归法律，任何其他国家机关均不得行使。且只由法律规定，禁止授权其他国家机关。如上述《立法法》第9条规定的不得授权的事项。“湘对保留”是该事项的设定权原属法律，但在某些情况下，法律可以通过授权，授予国务院行使。法律保留原则保证了全国人民代表大会对国家最重大问题的绝对决策权，保证国家的发展方向和人民的权利。
4．行政合理性要求
它是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神符合公民正义及法律理性。行政合理性原则中的“理”，是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。
行政合理性原则是基于自由裁量权而产生的。所谓自由载量权，是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作出或不作出某种行为，以及如何作出的权力。行政机关拥有自由裁量权，并不意味着行政机关可以为所欲为，它同样要受到一定的约束。自由裁量行为的实施，要根据客观情况，在适度的范围内，符合社会大多数人的公平正义观念。法律虽然赋予行政机关以自由载量权，但为了防止这一权力的滥用，法律必须加强对行政自由裁量权的控制。行政合理性原则的具体要求：
①行政行为的动因应符合法律目的。
任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种社会目的。而法律授予行政机关某种权力或规定某种行政行为的具体内容，均是为了实现立法之目的。立法目的是调整规范社会关系，维护社会秩序的出发点和最终归宿，法律赋予行政机关自由裁量权，是为了维护社会公平、公正、合理、秩序及安全的目的，凡是有悻于法律目的的行为即是不合理的行为。
②行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。
正当考虑、正当动机，是指行政机关作出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神，必须客观、实事求是，而不是主观臆断，脱离实际或存在法律动机以外的目的追求。如行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法行为，而是为了增加财政收入，改善工作人员的福利待遇等。动机正当，要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视、恶意等强加于公民或社会组织。行政机关在实施行政活动时必须出于公心，不抱成见、偏见，平等地对待行政相对人。
③行政行为的内容应合乎情理。
④遵循比例原则。比例原则的实质是禁止行政机关超过必要的限度和度量而进行裁判，因而也可称之为禁止过度原则。
5．程序公正
行政程序通常指行政主体实施行政行为时所应当遵循的形式、方式、步骤、顺序和时限。行政主体实施行为的形式、方式和步骤，构成行政行为在空间上的表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为在时间上的表现形式。我国历来比较重实体、轻程序。制定法律时常常只作实体规定而无程序设置，因而使执法人员无从下手。只有程序公正才是真正看得见的正义。行政程序的公正性其主要内涵是：将行政机关限制在其职权范围内，以有力防范行政权力的专断和滥用；保障行政机关最佳解决问题的决策；强化了民众对于行政决定的接受力，巩固行政权力的合法性基础。程序公正的要求是，不经过法定行政程序，任何个人或行政机关都不得做出影响公正权益的行政决定，行政机关违反法定程序所作的决定无法律效力。行政程序的实质是要求行政机关公正地行使其权力，保障公民的权利，限制行政权力的滥用。英美国家的行政法是以程序为主干的，英国有“自然公正原则”，美国有“正当程序原则”。第一次行政程序法典化的浪潮始于欧洲大陆，最早提出行政程序法典化的国家是奥地利。1875年，奥地利就有国会议员提出：“应着手行政法典化之工作，以使行政实体法建立在明确而又积极有效的基础上。我们奥国并无行政程序之规定或法规。此项程序介于毫无规律之状态中，而任由官署恣意决定……”，1889年，西班牙制定并颁布了第一部行政程序法典，共159条，成为第一个尝试行政程序法典化的国家。此后，奥地利在1925年通过了《普通行政程序法》。受两国的影响，欧洲大陆的一些国家纷纷制定自己的行政程序法，从而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。以美国1946年《联邦行政程序法》的制定为标志J现了第二次行政程序法典化的浪潮。二战结束后的1946年，美国《联邦行政程序法》（APA）得以通过，该法对行政程序的一般原则、行政立法以及行政裁决程序作了规定，体现了行政活动的公开、参与、公正等程序原则。与此同时，一批与行政程序法配套的法律得以颁布，包括《行政会议法》（1946年）、《信息自由法》（1967年）、《隐私权保护法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）等。在美国的影响下，各国纷纷制定或修改行政程序法典。例如，奥地利于1948年和1950年两次修订其《普通行政程序法》，西班牙于1958年颁布了现行的《行政程序法》，原联邦德国于1976年通过了现行的《行政程序法》，日本也于1964年提出了《行政程序法草案》，经过近30年的讨论，终于在1993年颁布了《行政程序法》；我国澳门地区也于1994年通过了《行政程序法典》。
6．对权利侵害须有救济
近现代民主法治国家最主要的历史进步之一，在于普遍确立了保障人权的原则。该原则设立了人的生命权、自由权和财产权、追求幸福权以及反对压迫权等权利，规定了公民平等的享有基本权利并不受侵犯，规定了政府既负有守法的义务又具有保障人民自由权利的职责。该原则明示了公民权利的至上性、不可侵犯性以及政府保障基本人权的必要性。公民的权利必须得到保障，无权利保障便无权利。保障是在公民权利受到国家权力侵害时的一种救济，没有这种救济，公民的权利必然会因侵权行为的恣意而形同虚设。因此保障人权原则意味着“无保障即无权利”以及“无救济即无权利”。
行政救济的主要制度包括：行政复议、行政诉讼和行政赔偿。
二、行政执法中存在的问题
（一）行政立法质量有待提高
我国目前的行政立法主要有国务院的行政法规、部委规章、地方政府规章。行政立法主体有一百多个，由于对行政立法主体的实体性和程序性的约束都不够，主体的素质也不尽如人意，这使得行政立法的质量很难保证。具体来讲，表现在以下几个方面：
1．立法主体之间缺乏协调和统一，致使立法在一定程度上丧失权威性。有些地方、部门在行政立法中不同程序地从地方保护主义、部门保护主义出发，不适当地强化、扩大本地区、本部门的权力，甚至各搞各的相互割裂的所谓“法律体系”，妨碍社会主义法制的统一和尊严。
2．以立法设定、划定自己的权力范围。
3．立法程序不公开，缺乏透明度。
（二）行政程序法立法缺乏
由于受传统的“重实体、轻程序”思想观念的影响，程序法的制定没有受到足够的重视，国家立法机关制定的法律大多数是实体法，时至今日尚无一部统一的行政程序法典，行政程序的缺失、缺位直接导致了行政执法中执法人员侵犯老百姓合法权益的机率的增加。行政程序领域的听证只适用于重大的行政处罚和某些政府指导价、政府定价的极为有限的行政领域。回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度还未建立起来。
（三）行政执法手段不力、执法方式不当
我国目前行政执法手段不力、方式不当的表现如下：
1．运动式、突击式执法。
2．执法手段简单化，以罚代禁，以钱代罚。
3．执法手段落后。
4．人治意识，长官意志突出。
三、解决行政执法中若干问题的法律构架
1．情报公开制度
情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决策及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续等。所有这些行政情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国情报公开的法律是1966年制定的《情报自由法》，该法第1条明确规定，每个行政机关对中央和地方的组织、办公地点，依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止，公众向其提出意见、请求及获取情报的地点，都必须在《联邦政府公报》上公布，每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释。对公众有影响的行政人员手册以及其裁决条件的最终意见和命令，均应依法允许公众查阅和复制。1976年美国又制定了《阳光下的政府法》，1974年制定的《隐私权》或称私人秘密法、1972年制定的《咨询委员会法》都从不同侧面与角度规定了政府文件的公开与保密，在《阳光下的政府法》中，规定会议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议，取得会议的情报。《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督、文件和会议公开等，此法是对情报公开制度的补充。法国 1978年7月制定了《行政文书公开法》、澳大利亚 1982年3月制定了《情报自由法》、加拿大1982年7月制定了《情报公开法》。亚洲首先制定并实施情报公开法的国家是韩国，他们于1996年11月制定了《情报公开法》，日本于 1999年5月 7日制定了《情报公开法》。我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定，但有关法律文件对其有一些零星的规定。我国国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行条例》要求，行政法规必须公开公布，在《国务院公报》上登载；忡华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布。未经公布的，不得作为行政处罚的依据等等。
情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用，其价值在于：其一，有利于公民参政。因为知政是参政的前提，而公民要知政，政府活动的情报就必须依法公开，公民能依法取得政府的资讯。其二，有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利，如申请许可证执照、领取抚恤金、补贴、救济或者申请游行、集会、示威等，都必须先了解有关这方面的实体和程序规则。否则，其权利的实现就可能遇到各种麻烦，从而造成时间耽搁或人力、财力的无谓损耗，甚至导致相应权利根本无法实现。其三，有利于防止行政腐败。其四，有利于公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。情报公开是对旧时专制统治和人治时期的“愚民政策”的全盘否定，是民主法制国家的必然要求。
2．告知制度
告知制度是指行政机关作出影响相对人权益的具体行政行为，要告知相对人该行为的内容、时间、地点、主要过程，作出该行为的依据，相对人对该行为依法享有的权利等。告知可采用书面形式，也可以采用口头形式。如事后相对人与行政主体是否告知发生争议，行政主体应负举证责任。世界许多国家的行政程序法都规定了告知制度，如《葡萄牙行政程序法典》第55条规定，由行政主体依职权实施可能损害相对人权益的行为，应事先告知相对人，告知应包括程序的开始日期、进行程序的部门等。我国《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政决定之前，应告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据、并告知相对人事后救济的途径。告知制度的价值：其一，在于充分保障了相对人的人权，是其对当事人人格权的尊重，便于理顺“主仆”关系。其二，尽可能防止和避免行政主体违法、不当行政行为的发生，以免给相对人权益造成不可弥补的损害。
3．陈述权和申辩权制度
陈述权，是指当事人在受到具体行政行为时，向实施具体行政行为的行政机关说明理由、事实，并提出相应证据的程序权利。申辩权是指当事人根据事实和法律，提供理由和证据，就自已要受到不利的具体行政行为向实施具体行政行为的行政机关提出应当从轻、减轻或者免于遭受不利影响的权利。行政主体听取相对人的陈述和申辩一般应当记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。世界各国的行政程序法中大都规定了此制度，如德国《行政程序法》第58条规定，行政机关作出涉及当事人权利的行政行为，应给予当事人陈述与相应行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第13条规定，行政机关作出对相对人不利的处分时，应依法履行让相对人陈述意见的程序，我国《行政处罚法》第32条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。
听取陈述和申辩制度的价值：其一，尊重当事人的人格尊严。其二，减少违法的具体行政行为。此制度作为行政机关的法定义务，从时间上说，其既可在发现违法行为时，也可在初步查明违法行为时，此制度的确立可以尽可能减少违法与不当的具体行政行为。
4．职能分离制度
职能分离制度是行政机关内部机构与人员的关系，而不是行政主体与相对人之间的关系。我国《行政处罚法》第46条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。我国行政处罚法中规定的对当事人作出罚款处罚决定时只开具罚款决定书，由当事人自己持罚款决定书在规定的时间内向指定的金融机构缴纳罚款的制度。世界大多数国家都是这样做的。职能分离制度最先源于英国的自然公正原则。自然公正原则包括两层含义：一是自己不能作自己的法官；二是对当事人不利的结果，必须听取当事人的陈述与申辩。该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与争议的裁决。美国《联邦行政程序法》第577条规定，为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提咨询性意见或建议性裁决。
职能分离制度的价值在于：其一，建立权力制约机制，防止政府腐败和滥用权力；其二，防止执法人员的个人偏私或打击报复行为；其三，增加民众对政府的信任感。
5．时效制度
行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律、法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等。澳门地区《行政程序法典》共167条，其中有时效、期限规定的即有40条，我国腑政处罚法》共64条，其中有时效、时限规定的有7条，如第50条规定：执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴之日起二日内，交至行政机关，在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。第 42条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚，应当告诉当事人有要求举行听证的权利，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。第37条规定：行政机关对调查检查中登记保存的证据作出处理决定的期限为7日。第40条规定：行政机关处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
除了上述制度外，行政程序法还应包括回避制度、救济制度等。
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