甘政办发〔2011〕232号

各市、自治州人民政府，省政府有关部门，中央在甘有关单位，省属有关企业：

　　《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》已经省政府同意，现予印发，请认真组织实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　甘肃省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年九月二十七日

甘肃省落实草原生态保护
补助奖励机制政策实施方案

　　为贯彻国务院第128次常务会议精神，全面落实草原生态保护补助奖励政策，切实加强我省的草原生态保护和建设，促进草原牧区可持续发展，根据《农业部财政部关于印发〈2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见〉的通知》（农财发〔2011〕85号）、《甘肃省人民政府关于贯彻国务院草原生态保护补助奖励政策全面推进草原保护建设的实施意见》（甘政发〔2011〕84号），特制定本方案。

　　一、草原基本情况

　　（一）草原资源情况。甘肃是全国六大牧区之一，全省土地总面积45.4万平方公里，拥有天然草原2.68亿亩（详见附件1），其中可利用面积2.41亿亩。天然草原共有14个类型，主要分布在青藏高原区、西部荒漠区和黄土高原区等三大区域。目前，全省91%的草原出现不同程度的退化，其中重度退化的占31.02%，中度退化的占48.02%，轻度退化的占11.96%。

　　（二）草原禁牧及草畜平衡区载畜情况。截至2010年底，全省共落实禁牧草原面积1亿亩，其中，工程性禁牧面积3744万亩，行政性禁牧面积6256万亩（详见附件2）；主要分布为：青藏高原区1727万亩，西部荒漠区4116.87万亩，黄土高原区4156.13万亩。禁牧区外的1.41亿亩可利用草原为草畜平衡区，主要分布在除庆阳、平凉、天水等3市以外的青藏高原区、西部荒漠区和黄土高原区，草原植被较好，可以适度放牧。草畜平衡区天然草原鲜草总产量1873.86万吨，折合干草597.87万吨，理论载畜量为737.623万个羊单位，实际载畜量为963.336万个羊单位，牲畜超载225.713万个羊单位，平均超载率为30.6%（详见附件3）。

　　（三）人工种草及草产业发展情况。2010年全省人工种草面积达到2212万亩，位居全国第二。其中多年生人工种草面积1807万亩，一年生人工种草面积405万亩（详见附件4）。人工种草鲜草总产量12006.36万吨，折合干草3370.44万吨。多年生牧草以紫花苜蓿、红豆草、三叶草、披碱草等为主，一年生牧草以箭舌豌豆、燕麦、毛苕子等为主。

　　（四）牦牛山羊养殖情况。截至2010年底，全省牦牛存栏115.73万头，其中能繁母牦牛58.85万头，主要分布在甘南、武威、张掖、定西、金昌等市州；山羊存栏339.15万只，其中能繁母山羊165.52万只，主要分布在庆阳、酒泉、白银、武威、张掖、甘南、临夏等市州。

　　（五）牧户情况。国家核定我省承包草原且以草原畜牧业为主要生产经营方式和收入来源的牧户主要分布在21个县市区。截至2010年底，21个县市区有牧户22.1万户（详见附件5）。

　　（六）草原承包和基本草原划定情况。截至2010年底，全省落实草原承包面积1.86亿亩，占全省可利用草原面积的77.2%，其中承包到户面积1.31亿亩，占承包面积的70.4%；承包到联户面积5000万亩，占承包面积的26.8%；其他方式承包面积514万亩，占承包面积的2.8%。从2006年开始，积极开展基本草原划定试点工作，到目前已划定基本草原8505万亩。

　　（七）草原执法、服务体系建设情况。全省草原监理体系初步形成，目前已建立省、市州、县市区三级草原监理站（所）55个（其中48个与草原站合设），有草原专（兼）职监理人员600多人。全省草原技术推广体系比较完善，有省、市州、县市区三级草原技术推广机构74个，拥有专业技术人员1000多人。

　　二、指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想。以科学发展观为指导，坚持生态优先，以保护草原生态、促进牧民增收为目的，以落实草原经营管理制度为基础，以强化草原执法监督为保障，以加强草原动态监测和技术推广为支撑，充分发挥牧民的主体作用，全面落实补奖政策，转变草原畜牧业生产方式，增强畜产品生产和供给能力，稳定提高农牧民收入，促进草原牧区可持续发展。

　　（二）基本原则。

　　1.以人为本，协调发展。树立以人为本理念，正确处理草原牧区人、畜、草的关系和牧民生产、生活、生态的关系，推动草原畜牧业提质增效，促进农牧民收入增长，改善农牧民的生产生活条件，实现草原牧区人与自然、经济社会与生态环境协调发展。

　　2.政府主导，牧民自愿。充分发挥各级政府的主导作用，广泛调动社会各方面积极性。尊重农牧民意愿，发挥农牧民主体作用，明确农牧民权利、义务和责任，全面落实各项政策措施，确保农牧民在政策落实中直接受益。

　　3.强化基础，健全制度。做好基本草原划定、草原规范承包、基础数据核实等各项基础工作，为补奖政策落实创造条件。制定工作规程和管理制度，加大落实和执法监督力度，构建补奖政策落实的长效机制。

　　4.封顶保底，注重公平。充分发挥补奖政策的引导和促进作用，注重各区域间的合理公平，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，确定符合我省实际的补奖标准。参照上年度农牧民人均纯收入水平，对每户的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底。封顶保底的标准由各市州政府根据实际研究确定，并报省落实草原生态保护补助奖励机制政策工作领导小组审核后实施。

　　5.明确责任，稳步推进。明确各级政府及有关部门的责任，分级落实，积极实施，稳步推进。因地制宜，科学编制实施方案，加强工作指导，广泛听取群众意见，注重政策落实，确保取得实际成效。

　　（三）主要目标。通过落实补奖政策，进一步巩固草原保护建设成果，推动基本草原划定，完善草原家庭承包经营，落实草原禁牧、草畜平衡制度，改善草原生态环境；调整牧草种植结构，加强优良牧草种植基地建设，为减轻草场压力、发展草业提供物质基础；改良畜牧品种，开展舍饲养殖和异地育肥，转变草原畜牧业生产方式，拓宽农牧民增收渠道，增加农牧民收入，切实做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”。

　　三、实施任务和要求

　　（一）实施禁牧补助。

　　1.划定禁牧区域。按照国家“对生态脆弱、生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育”的要求，全省对退化、沙化、盐渍化严重的天然草原以及黄河、长江和内陆河的重要水源涵养区和生态功能区的天然草原实行了禁牧封育，共落实禁牧草原面积1亿亩。

　　各市州要按照《甘肃省落实草原禁牧补助政策实施方案》的要求，以核定的禁牧面积为基础，以乡镇或村组为基本单元，确定禁牧区域，并将禁牧任务分解落实到县市区、乡镇、村、户，明确禁牧要求，层层签订禁牧管护责任书，并按照《甘肃省禁牧管理办法》的规定，严格落实禁牧制度，减轻天然草原放牧压力，促进草原植被恢复。

　　2.兑付禁牧补助资金。2011年，国家核定我省禁牧补助资金6亿元。根据国家草原生态补奖政策的规定，对全省1亿亩的禁牧草原，用中央财政下达的禁牧补助资金对实施禁牧的农牧户给予补助。5年为1个禁牧补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。为增强政策效应，根据中央实行“资金、责任、任务、目标”四到省的原则，充分考虑我省各地的草原载畜能力、生态贡献、收入构成、草原面积、人口数量、政策效应和社会和谐稳定等因素，通过科学测算，我省三大区域的禁牧补助标准确定为：青藏高原区20元/亩、黄土高原区2.95元/亩、西部荒漠区2.2元/亩。对落实禁牧措施、实行禁牧管护的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，将禁牧补助资金通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，直接发放到户。

　　（二）实行草畜平衡奖励。

　　1.落实草畜平衡区减畜计划。根据草畜平衡区牲畜超载数量，充分考虑全省牲畜品种改良、开展舍饲圈养和异地育肥、加快出栏周转、加强饲草料基地建设、转化利用农作物秸秆等支撑因素，计划在3年内完成225.713万个羊单位超载牲畜的减畜任务，具体减畜计划为：2011年减畜90.285万个羊单位，占超载牲畜的40%；2012年减畜90.285万个羊单位，占超载牲畜的40%；2013年减畜45.143万个羊单位，占超载牲畜的20%。

　　各市州要按照《甘肃省落实草畜平衡奖励政策实施方案》的要求，将具体的减畜任务及数量分解落实到县市区、乡镇、村、户，按照《甘肃省草畜平衡管理办法》的规定，明确减少放牧牲畜、牧草恢复生长和草畜平衡的要求，层层签订草畜平衡及减畜责任书，落实减畜任务，3年努力实现草畜平衡的目标。

　　2.兑付草畜平衡奖励资金。2011年，国家核定我省草畜平衡奖励资金2.115亿元。对实行草畜平衡管理的草原，在根据载畜能力合理核定载畜量、制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政下达的奖励资金给实施草畜平衡的农牧户进行奖励。根据中央实行“资金、责任、任务、目标”四到省的原则，在考虑我省各地草原生态贡献、草原面积、人口数量等因素的基础上，突出考虑各地草原载畜能力、减畜数量以及减畜对农牧民收入影响程度，我省三大区域的草畜平衡奖励标准确定为：青藏高原区2.18元/亩、黄土高原区1.5元/亩、西部荒漠区1元/亩。对落实草畜平衡面积、确认超载牲畜数量、制定了减畜计划并完成年度减畜任务、草原植被恢复生长、实现年度草畜平衡的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将草畜平衡奖励资金直接发放到户。

　　（三）实施牧草良种补贴。2011年，国家核定我省人工种草补助资金2.212亿元。按照《甘肃省落实牧草良种补贴实施方案》的要求，全省牧草良种补贴资金以向农牧户直补和统筹项目管理两种方式实施。各市州要将约占全省人工种草总面积65%的多年生并处在旺长期的优质豆科牧草确认落实到县市区、乡镇、村、户，依据实际种草面积，在核实造册、张榜公示的基础上，按照10元/亩的标准，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将牧草良种补贴资金直接发放到户。对其余35%的当年生牧草、品种混杂落后及需要更新的苜蓿面积，采取项目管理方式，按照合理布局、调整结构的要求，有计划、分区域、有重点地更新现有留床牧草，推广优良牧草品种，扩大优良牧草种植面积，建设优良牧草生产基地和防灾保畜基地，增强牧草补充供给能力。项目具体由省上管理、市州审核、县市区组织实施。具体的实施方案另行编制报批。

　　（四）实施牦牛山羊良种补贴。2011年，国家核定我省畜牧良种补贴资金584万元。按照国家对牦牛、山羊进行良种补贴的规定和《甘肃省畜牧良种补贴实施方案》的要求，由省上集中统筹使用补贴资金。采取项目管理形式，通过招标采购和养殖户选育调配，引进种公牦牛和种公山羊，进行品种改良。项目具体由省上统一组织实施。各市州要加强工作协调和技术服务，确保项目顺利实施，充分发挥效益。

　　（五）实施牧民生产资料综合补贴。2011年，国家核定我省承包草原且以草原畜牧业为主要生产经营方式和收入来源的22.1万户牧户生产资料补贴资金1.105亿元。根据国家草原生态补奖政策的规定，在做好牧户确认登记、核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，按每户500元的标准，将生产资料综合补贴资金直接发放到户。

　　四、工作进度

　　2011年1月—2011年6月：宣传补奖政策，组建工作机构，开展前期调研，核定基本数据，编制省、市州、县市区的实施方案，制定相关管理办法、工作规程。

　　2011年6月—2011年9月：加快开展基本草原划定工作，规范草原经营承包，完善草原承包经营合同，核发草原承包经营权证；在核定草原禁牧和草畜平衡面积的基础上，划定草原禁牧和草畜平衡区域，落实草原禁牧和草畜平衡措施。

　　2011年9月—2011年11月：全面检查补奖政策落实工作，通过核查登记、上册公示，向农牧户兑付补奖资金。

　　2011年11月—2011年12月：完成资料汇总建档与数字化管理，对全省落实草原生态保护补助奖励机制工作进行全面总结；对各市州、县市区落实补奖机制工作进行绩效考核和验收；申请国家对我省落实草原生态保护补助奖励机制工作进行绩效考核和验收。

　　五、保障措施和组织管理

　　（一）保障措施。

　　1.完善草原承包经营，加快基本草原划定。坚持权属明确、管理规范、承包到户、长期不变的原则，按照对牧区草场要承包到户、分户经营，半农半牧区和农区草场面积较大的要分户承包经营、面积较小的要承包到户、联户经营的要求，积极推进草原规范承包工作。规范和补签草原承包经营合同，明确责、权、利关系，并向草原承包户发放草原承包经营权证，草原承包经营权证由省草原行政主管部门统一定制，市州或县市区政府印制，县市区政府签章后颁发。抓紧开展全省性的基本草原划定工作，在摸清市州、县市区、乡镇、村各级草原的现实分布情况、界限、类型、利用条件、经营管理现状的基础上，以县市区为基本单位，将重要放牧地、具有重要生态功能的草原等划定为基本草原，并实行最严格的保护，确保草原面积基本稳定、用途始终不变。

　　2.加强草原监测监理，强化草原技术支撑。加强草原监测体系建设，合理确定和建设固定监测点，加强监测人员培训，改进监测手段，创新监测方法，完善监测指标，全面开展监测工作，定点适时地完成监测任务，及时编制监测报告，发布监测信息，客观反映草原植被恢复情况，为科学评估草原禁牧、草畜平衡实施效果提供科学依据。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，结合我省实际，加快形成县级有草原监理机构专职行使草原监管职责，乡镇有分管领导、专（兼）职干部负责草原工作，村级有干部负责、村级草原管护员管护草原的工作格局，进一步加大对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，为补奖政策落实提供组织保障。开展优良牧草品种筛选、退化草原治理、划区轮牧模式等研究工作，推广草原鼠虫害防控、草原补播改良、优良牧草丰产栽培等先进技术，为补奖政策落实提供技术支撑。具体由省草原技术总站拟定实施方案和年度工作计划，省、市州、县市区草原技术服务单位实施。

　　3.加强调查研究，做好基础数据统计工作。要紧密结合各地实际，深入开展调查研究，找准落实政策的重点和难点，提出切实可行的解决办法和措施，确保政策顺利落实。同时，按照国家落实补奖政策的要求，在认真调查核实的基础上，确定专人，切实做好牧户基本情况，草原承包、禁牧、草畜平衡和人工种草面积，草原载畜能力、牲畜饲养数量等基础数据的采集录入工作，实现电子化管理，为落实补奖政策打好基础。

　　4.加强宣传教育，营造良好环境。加大补奖政策宣传教育力度，充分利用电视、广播、报纸、板报、宣传车、培训班、现场会等宣传媒介，开展形式多样、生动活泼、贴近实际的宣传教育活动，全方位、多角度地宣传补奖政策的各项内容和要求，提高广大干部群众的认识，把思想统一到中央、省上对补奖政策落实的安排部署上来，调动社会各方面的积极性，营造落实补奖政策的良好环境。

　　（二）组织管理。

　　1.加强组织领导，靠实工作责任。各级政府作为落实补奖政策的责任主体，要建立主要领导负总责、分管领导具体负责、相关部门各负其责、协调配合的工作机制。省、市州、县市区三级分别成立落实草原生态保护补助奖励政策工作领导小组，负责政策宣传、方案审批、组织协调、指导监督、重大问题研究等工作。领导小组组长由各级政府分管领导担任，领导小组成员由财政、农牧、国土资源、民政、环保、统计、审计、监察、林业、公安和金融等单位的主要负责人担任，按照职责分工，在领导小组的统一安排下开展工作。领导小组办公室设在各级农牧部门，并配备专职工作人员，具体负责补奖政策落实的日常工作。各市州、县市区要及时研究解决政策落实中出现的草原承包界线、边界纠纷等问题，加强政策落实中各项工作措施的风险评估，确保政策落实工作平稳到位。为了搞好试点工作，发挥示范带动作用，在国家确定天祝县为试点县的基础上，省上确定青藏高原区的玛曲县、黄土高原区的会宁县、西部荒漠区的民勤县为三大草原区域的试点县，深入推进补奖政策落实工作。

　　2.加强监督检查，落实奖惩措施。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，采取定期检查、适时抽查和跟踪检查相结合的方式，加强对政策落实方案、管理办法和工作规程制定以及各项政策落实工作的督促检查，发现问题及时整改纠正。科学制定定性和定量相结合的考核指标，从落实补奖政策的基础工作到位、禁牧和草畜平衡制度落实、草畜监测工作到位、补奖资金管理使用、后续产业培育、当地财政对业务和工作经费预算保障的落实等方面，对各市州落实补奖政策工作进行绩效考核，确保补奖政策工作目标任务全面完成。在此基础上，接受国家对我省落实补奖政策工作的绩效考核，积极争取国家绩效考核奖励资金。对完成补奖政策落实工作任务的市州，安排绩效考核奖励资金；对个别补奖项目任务没有完成的，安排绩效考核奖励资金时予以适当扣减；对没有完成补奖政策落实工作任务的，不安排绩效考核奖励资金，并予以通报批评。

　　3.严格资金管理，落实工作经费。要认真遵守财经纪律，严格执行国家补奖资金管理办法，规范补奖资金的使用管理，严防挤占、挪用、截留及冒领，确保补奖资金足额兑现给牧民。各级财政部门要会同农牧部门认真编制补奖资金分配方案，设立补奖资金专账，下设分项资金明细账户，分项核算，专款专用。补奖资金的发放实行登记造册、上榜公示、签名盖章，做到手续完备，确保中央下达的草原补奖政策资金真正兑现到户。科学测算和安排项目规划设计、宣传培训、资料证件印刷、购图制图、设备购置、检查验收、资金审计、执法检查、科技支撑等落实补奖政策的业务费用，以及基本草原划定、草原规范承包、草原监测、草原监理等工作经费，各级财政要将工作经费列入预算给予保障。村级聘用的牧民监督管护员，由当地财政安排一定的管护补助，以调动农牧民参与监管的积极性。

　　附件：1.全省草原资源分布统计表.doc
　　　　　2.全省禁牧草原统计表.doc
　　　　　3.全省草畜平衡区域载畜量统计表.doc
　　　　　4.全省人工种草统计表.doc
　　　　　5.全省牧户统计表.doc