工程咨询服务行业面临问题与政策建议
- 时间：2013-05-24
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摘要：当前，工程咨询服务行业存在很多问题与困惑。本文分析问题产生的原因并提出相关政策建议，希望引起有关政府部门重视并进行调整和完善，实现工程咨询服务行业的健康发展。
经济建设领域的相关工程，主要包括住房和城乡建设部门主管的房屋建筑和市政工程；交通运输部门主管的铁路、公路、水运、民用航空工程；水利部门主管的水利工程以及国土资源部门主管的地质灾害防治工程和环境保护部门主管的环境治理保护及清洁能源工程等。笔者作为从事工程咨询服务的监理方、招标投标代理人、建设工程概预算编制和工程结算审核的造价咨询服务人，在本文中提出了行业目前面临的一些困惑和问题，分析原因并提出相关建议，希望借此文能对政府部门改进相关工作有一定参考意义。
一、多部门分头管理造成对企业的重复管理，需明确一个主管牵头部门
工程咨询行业不论是企业还是个人，都需按要求取得经审查核准的前置性专业技术资格。在上述不同的行业部门，其建成的工程项目的外型形态和用途虽然都不同，但其建设中的基本原材料（如砂、石、水泥、钢材）和建设施工中的程序，在操作要求的基本规律上是一致的，都应属于经济建设领域的通用型民用建设工程。对不同部门之间的某些专业上的深化和特殊要求，也可以通过增加补充专项规定和“继续教育”的培训来不断充实、完善和提高。
尤其是国家实行大部制改革以来，国家发展改革委、交通运输部、水利部以及住建部、工信部都各自审核考试和管理工程监理、工程招标代理、工程造价咨询等企业资质和个人的注册监理工程师、注册造价工程师、注册咨询工程师、设备监理师、招标师等。那么，对于一个跨行业的执业企业和个人，就需要到五、六个主管部门去申请资质，重复进行同一种注册执业资格证书的考试。每个企业的组织申报和个人要进行20次至30次执业考试，考试内容雷同，基本属于通用工程技术知识。这样，不同的主管部门分别组织同样的考试，浪费了大量的人力和时间。
总体来讲，建设工程招标代理、工程监理和工程造价咨询都应是建设项目管理全过程中的一部分，每个阶段都有符合法定要求的招标师、注册监理工程师、注册造价工程师等，就能够从事建设项目全过程的管理服务，都属于工程咨询师的范畴，不必再去专门设立工程咨询师。
以上涉及的建设工程监理、工程造价咨询业的发展，建设工程的招投标代理工作都属于现在扩大内需、加速实现城镇化的前沿工作，都是国家发展改革委负责统筹的范畴。
我们建议，除财政部61号令《政府采购代理机构资格认定办法》及人力资源和社会保障部对工程专业技术人员的技术职称和各种执业资格证书的管理外，其他工程建设相关执业企业资格和从业个人的执业上岗资格都应由国务院指定国家发展改革委统一牵头考试和管理工作，并制定出统一的行政法规，而由相关的组成部门（如住建部、水利部、交通运输部、工信部、国土资源部、环保部）据此制定相关的部门规章，在统一指挥下相互协调，有序进行管理操作。
二、建议国家尽早出台《中华人民共和国工程建设法》
1997年经第八届全国人大批准，又经2011年十一届人大修改的《中华人民共和国建筑法》对我国的各类房屋建筑工程中发承包方及工程监理三方的法定关系定位，和工程的质量、安全管理起到了非常重要的保障作用。但该《建筑法》仅仅涉及房建工程，而不涉及其他建设相关部门管理的建设工程。
当前改革开放进入深水区，现今又以扩大内需为主，进行大规模的经济建设，涉及房建、公路、港航、铁路、水利工程、地质灾害防治工程、环境治理和清洁能源工程，而不仅仅是房屋建筑工程。这七个工程专业方面的建设项目，它们都需要一些工程咨询服务企业参与进来，为其提供中介服务。这就更需要一部类似房建工程的“建筑法”，又能涵盖所有建设行业的《中华人民共和国工程建设法》来统一和规范更大范围内的建设工程。如果有了《中华人民共和国工程建设法》，由国务院指定某一部门牵头负责，并指导和协调上述六个国务院组成部门的相关工作，不但可以避免政出多门，也符合2012年党中央经济工作会议精神“减少审批简化程序、降低交易成本”和“谋划发展与改革，要让群众受惠”的要求。
三、建议将建设工程中介服务企业划归国家发展改革委主管，并将其归入国家扶持的小微型企业中，纳入为风投机构和成长型、科技型小微企业搭建的投融资合作平台中《中华人民共和国中小企业促进法》中明确规定了中小企业的划分标准，也包括：制定对中小企业的政策；对全国中小企业发展统筹规划；对全国中小企业工作的综合协调、指导和服务及确定扶持重点，引导鼓励中小企业发展，由国务院直接负责等。但是《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发[2009]36号）规定：领导小组办公室设在工业和信息化部。2011年6月18日，《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业[2011]300号）明确，将建设工程中介技术服务方归为“其他未列明行业”。工业和信息产业部的主要职能与国家建设工程管理关联不大，因此，不适宜管理建设工程中介技术服务企业。
以工程监理为主的建设项目管理工作对于施工现场的管理执法要求严、精力付出大，地下工程隐蔽环节操作风险大、加班加点多，加班费用也就相应增加，但利润少，工程监理费仅为工程项目造价总额的1%～2%。因此建议建设项目管理企业要单独立项。另外，目前建设工程领域的行业组成是“两头大、中间小”，即普通劳动群体和农民工人数众多，但占有的经济份量小；而开发企业人数虽少，但占有的经济份量大。建设工程技术服务业的中、高级职称人员多，但工资低、费用大、利润更少。这种“两头大、中间小”的哑铃式结构很不利于经济持续稳定发展。为发展建设工程技术服务业，笔者提出以下四点建议：
一是建议将建设工程技术服务企业划分为小型、微型企业，具体标准为：从业人员数量在500人以下，或营业收入在5000万元以下为小型企业；从业人员数量在300人以下，或营业收入在3000万元以下为微型企业。
二是关于中、小、微型企业的归口管理问题。建议不再划归工业信息化部，应由国家发展改革委牵头管理。建议撤销工信部中小企业司，在国家发展改革委设立“中小企业发展局”，并将中国中小企业发展促进中心划归国家发展改革委。
三是建议国家对于一些讲诚信、有技术实力的建设项目管理公司进行试点，使其成为建设项目“代建制”一方。这些企业在经济能力上是属于小微企业，但可以通过代建制项目的实践考验，支持那些真正做到诚信第一、技术过硬、业绩良好、健康成长的技术中介服务企业做强做大。
四是建议从政策上适当提高技术中介服务行业的取费标准。
四、其他政策建议
1．建议修改《中央投资项目招标代理资格管理办法》，扩大强制招标的范围。对于开发商、矿山老板等各种发包商或国外投资商的建设项目，应纳入统一的招标范围，其招标代理资格由国家发展改革委统一审核认定。
2．建议修订建设部第158号《工程监理企业资质管理规定》。一是除了该规定附表1即专业资质注册监理工程师人数配备表中的14个专业外，增加国土资源部主管的“地质灾害防治工程”和环保部主管的“环境治理清洁能源工程”，共计16个专业。二是建议已经具有五个甲级监理资质的企业即可认定为甲级综合资质。
3．建议将《工程咨询单位资格认定办法》、《工程造价咨询管理办法》等进行梳理整合。一是关于工程造价咨询单位资格认定和从业人员资格认定，建议由国家发展改革委牵头主管和审核批准，并由国务院制定统一的行政法规进行监督控制。二是由国务院确定某部门来代表国务院来牵头并协调其他相关组成部门（如水利部、交通运输部、工信部等）相互配合，来进行相关专业的工程造价咨询业务的操作管理工作，改变各自为政、部门封闭管理的现状。三是建议修改国家发展改革委第29号令《工程咨询单位资格认定办法》第三章第十三条关于工程咨询专业的划分。原规定划分为三十一个专业，过分繁琐和细化，不符合减少审批、简化程序的原则。
4.对建设工程的质量、安全的要求和基本操作规则不能变。在建设工程领域，我国从1988年就引进FIDIC条款而开始实施建设工程质量管理；2000年，《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）颁布实施。该条例明确了建设项目应由建设单位全面负责，监理单位控制，设计、施工单位保证和政府监督相结合的三级质量保证体系，即形成“政府监督、社会监理、企业自检”的三角关系。2003年，《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）颁布实施。现在，国务院的相关组成部门及各省、市对应的管理部门，虽然其管理范围及名称有调整，但对安全生产的管理力度却只能加强而不能削弱。
要实现建设工程领域的持续科学发展，必须坚决贯彻实施好这两部重要法规和建设工程三级质量安全操作责任关系，正视行业现存问题并及时进行调整和完善，如此才能在国内外经济形势复杂多变的情况下，实现经济建设的稳定健康发展。
源自：《招标采购管理》 作者：付定振 付宇东 作者单位：湖北三峡建设项目管理有限公司
经济建设领域的相关工程，主要包括住房和城乡建设部门主管的房屋建筑和市政工程；交通运输部门主管的铁路、公路、水运、民用航空工程；水利部门主管的水利工程以及国土资源部门主管的地质灾害防治工程和环境保护部门主管的环境治理保护及清洁能源工程等。笔者作为从事工程咨询服务的监理方、招标投标代理人、建设工程概预算编制和工程结算审核的造价咨询服务人，在本文中提出了行业目前面临的一些困惑和问题，分析原因并提出相关建议，希望借此文能对政府部门改进相关工作有一定参考意义。
一、多部门分头管理造成对企业的重复管理，需明确一个主管牵头部门
工程咨询行业不论是企业还是个人，都需按要求取得经审查核准的前置性专业技术资格。在上述不同的行业部门，其建成的工程项目的外型形态和用途虽然都不同，但其建设中的基本原材料（如砂、石、水泥、钢材）和建设施工中的程序，在操作要求的基本规律上是一致的，都应属于经济建设领域的通用型民用建设工程。对不同部门之间的某些专业上的深化和特殊要求，也可以通过增加补充专项规定和“继续教育”的培训来不断充实、完善和提高。
尤其是国家实行大部制改革以来，国家发展改革委、交通运输部、水利部以及住建部、工信部都各自审核考试和管理工程监理、工程招标代理、工程造价咨询等企业资质和个人的注册监理工程师、注册造价工程师、注册咨询工程师、设备监理师、招标师等。那么，对于一个跨行业的执业企业和个人，就需要到五、六个主管部门去申请资质，重复进行同一种注册执业资格证书的考试。每个企业的组织申报和个人要进行20次至30次执业考试，考试内容雷同，基本属于通用工程技术知识。这样，不同的主管部门分别组织同样的考试，浪费了大量的人力和时间。
总体来讲，建设工程招标代理、工程监理和工程造价咨询都应是建设项目管理全过程中的一部分，每个阶段都有符合法定要求的招标师、注册监理工程师、注册造价工程师等，就能够从事建设项目全过程的管理服务，都属于工程咨询师的范畴，不必再去专门设立工程咨询师。
以上涉及的建设工程监理、工程造价咨询业的发展，建设工程的招投标代理工作都属于现在扩大内需、加速实现城镇化的前沿工作，都是国家发展改革委负责统筹的范畴。
我们建议，除财政部61号令《政府采购代理机构资格认定办法》及人力资源和社会保障部对工程专业技术人员的技术职称和各种执业资格证书的管理外，其他工程建设相关执业企业资格和从业个人的执业上岗资格都应由国务院指定国家发展改革委统一牵头考试和管理工作，并制定出统一的行政法规，而由相关的组成部门（如住建部、水利部、交通运输部、工信部、国土资源部、环保部）据此制定相关的部门规章，在统一指挥下相互协调，有序进行管理操作。
二、建议国家尽早出台《中华人民共和国工程建设法》
1997年经第八届全国人大批准，又经2011年十一届人大修改的《中华人民共和国建筑法》对我国的各类房屋建筑工程中发承包方及工程监理三方的法定关系定位，和工程的质量、安全管理起到了非常重要的保障作用。但该《建筑法》仅仅涉及房建工程，而不涉及其他建设相关部门管理的建设工程。
当前改革开放进入深水区，现今又以扩大内需为主，进行大规模的经济建设，涉及房建、公路、港航、铁路、水利工程、地质灾害防治工程、环境治理和清洁能源工程，而不仅仅是房屋建筑工程。这七个工程专业方面的建设项目，它们都需要一些工程咨询服务企业参与进来，为其提供中介服务。这就更需要一部类似房建工程的“建筑法”，又能涵盖所有建设行业的《中华人民共和国工程建设法》来统一和规范更大范围内的建设工程。如果有了《中华人民共和国工程建设法》，由国务院指定某一部门牵头负责，并指导和协调上述六个国务院组成部门的相关工作，不但可以避免政出多门，也符合2012年党中央经济工作会议精神“减少审批简化程序、降低交易成本”和“谋划发展与改革，要让群众受惠”的要求。
三、建议将建设工程中介服务企业划归国家发展改革委主管，并将其归入国家扶持的小微型企业中，纳入为风投机构和成长型、科技型小微企业搭建的投融资合作平台中《中华人民共和国中小企业促进法》中明确规定了中小企业的划分标准，也包括：制定对中小企业的政策；对全国中小企业发展统筹规划；对全国中小企业工作的综合协调、指导和服务及确定扶持重点，引导鼓励中小企业发展，由国务院直接负责等。但是《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发[2009]36号）规定：领导小组办公室设在工业和信息化部。2011年6月18日，《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业[2011]300号）明确，将建设工程中介技术服务方归为“其他未列明行业”。工业和信息产业部的主要职能与国家建设工程管理关联不大，因此，不适宜管理建设工程中介技术服务企业。
以工程监理为主的建设项目管理工作对于施工现场的管理执法要求严、精力付出大，地下工程隐蔽环节操作风险大、加班加点多，加班费用也就相应增加，但利润少，工程监理费仅为工程项目造价总额的1%～2%。因此建议建设项目管理企业要单独立项。另外，目前建设工程领域的行业组成是“两头大、中间小”，即普通劳动群体和农民工人数众多，但占有的经济份量小；而开发企业人数虽少，但占有的经济份量大。建设工程技术服务业的中、高级职称人员多，但工资低、费用大、利润更少。这种“两头大、中间小”的哑铃式结构很不利于经济持续稳定发展。为发展建设工程技术服务业，笔者提出以下四点建议：
一是建议将建设工程技术服务企业划分为小型、微型企业，具体标准为：从业人员数量在500人以下，或营业收入在5000万元以下为小型企业；从业人员数量在300人以下，或营业收入在3000万元以下为微型企业。
二是关于中、小、微型企业的归口管理问题。建议不再划归工业信息化部，应由国家发展改革委牵头管理。建议撤销工信部中小企业司，在国家发展改革委设立“中小企业发展局”，并将中国中小企业发展促进中心划归国家发展改革委。
三是建议国家对于一些讲诚信、有技术实力的建设项目管理公司进行试点，使其成为建设项目“代建制”一方。这些企业在经济能力上是属于小微企业，但可以通过代建制项目的实践考验，支持那些真正做到诚信第一、技术过硬、业绩良好、健康成长的技术中介服务企业做强做大。
四是建议从政策上适当提高技术中介服务行业的取费标准。
四、其他政策建议
1．建议修改《中央投资项目招标代理资格管理办法》，扩大强制招标的范围。对于开发商、矿山老板等各种发包商或国外投资商的建设项目，应纳入统一的招标范围，其招标代理资格由国家发展改革委统一审核认定。
2．建议修订建设部第158号《工程监理企业资质管理规定》。一是除了该规定附表1即专业资质注册监理工程师人数配备表中的14个专业外，增加国土资源部主管的“地质灾害防治工程”和环保部主管的“环境治理清洁能源工程”，共计16个专业。二是建议已经具有五个甲级监理资质的企业即可认定为甲级综合资质。
3．建议将《工程咨询单位资格认定办法》、《工程造价咨询管理办法》等进行梳理整合。一是关于工程造价咨询单位资格认定和从业人员资格认定，建议由国家发展改革委牵头主管和审核批准，并由国务院制定统一的行政法规进行监督控制。二是由国务院确定某部门来代表国务院来牵头并协调其他相关组成部门（如水利部、交通运输部、工信部等）相互配合，来进行相关专业的工程造价咨询业务的操作管理工作，改变各自为政、部门封闭管理的现状。三是建议修改国家发展改革委第29号令《工程咨询单位资格认定办法》第三章第十三条关于工程咨询专业的划分。原规定划分为三十一个专业，过分繁琐和细化，不符合减少审批、简化程序的原则。
4.对建设工程的质量、安全的要求和基本操作规则不能变。在建设工程领域，我国从1988年就引进FIDIC条款而开始实施建设工程质量管理；2000年，《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）颁布实施。该条例明确了建设项目应由建设单位全面负责，监理单位控制，设计、施工单位保证和政府监督相结合的三级质量保证体系，即形成“政府监督、社会监理、企业自检”的三角关系。2003年，《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）颁布实施。现在，国务院的相关组成部门及各省、市对应的管理部门，虽然其管理范围及名称有调整，但对安全生产的管理力度却只能加强而不能削弱。
要实现建设工程领域的持续科学发展，必须坚决贯彻实施好这两部重要法规和建设工程三级质量安全操作责任关系，正视行业现存问题并及时进行调整和完善，如此才能在国内外经济形势复杂多变的情况下，实现经济建设的稳定健康发展。
源自：《招标采购管理》 作者：付定振 付宇东 作者单位：湖北三峡建设项目管理有限公司
