对加快建立公共资源交易中心的调查与思考
- 时间：2013-05-24
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一、公共资源交易中心的基本现状
公共资源交易中心是负责各类公共资源交易和提供咨询及服务的机构,是公共资源统一进场交易的服务平台。工程建设招标投标、土地和矿业权交易、企业国有产权交易、政府采购、药品和医疗用品采购、各类拍卖等公共资源交易项目全部纳入交易中心集中交易。近年来，青海省各类公共资源交易额逐年上升。
1．工程建设招标投标。2012年青海省西宁地区12家工程招标代理机构代理的各类与工程建设项目有关的勘察设计、施工、监理、重要设备及材料采购等的招标项目的中标价为470亿元，比上年增加17%；招标项目4900个，比上年增加15%。
2．政府采购。2012年完成省级政府集中采购67.9亿元，政府采购的总规模比2010年翻了一番。政府采购范围已从办公设备、公务用车、办公家具等通用设备，拓展到专业设备、医疗设备、工程项目、太阳灶、免费教科书等。
3．产权、矿业权、转让拍卖。2012年省产权交易中心市场化处置国有资产2.68亿元；12年省矿业权交易中心交易项目13个，交易额3255万元；2012年西宁市土地交易中心出让土地398公顷，盘活存量土地16亿元。目前产权转让的项目都在省产权交易市场交易，土地拍卖大都是委托土地拍卖行等机构进行拍卖。
二、公共资源交易中心存在的主要问题
（一）交易分散，缺乏统一的交易平台
1．在建设工程领域方面。青海省现有招标投标有形交易市场8个，其中西宁地区2个，分别为省建设工程交易中心，建筑面积约为900平方米；西宁市建设工程交易中心，建筑面积约为1500平方米。海东、海西、海南、海北、黄南、格尔木各一个，其中格尔木建筑面积为800平方米，其他各地交易中心建筑面积都不足300平方米，其他专业类别和规模都达不到有关综合交易的需求。目前全省还没有一个设施完善和功能齐全能够完全满足要求的综合招标投标市场，而目前进入市场交易范围仅限于房屋建筑和市政工程项目，水利、交通等专业项目尚未建立有形的交易场所。
2．在政府采购方面。省政府采购中心和西宁市政府采购中心，是青海省进行政府采购和药品采购的采购代理机构，其建筑面积都不足500平方米。
3．在产权、矿业权和土地交易方面。省级有省产权交易市场、省矿业权交易中心，市级有市土地交易中心、市产权交易中心，建筑面积都不足1000平方米。
（二）部门分割、行业垄断、政出多门，缺乏统一管理
青海省现有的交易市场都比较分散，均隶属于各行业主管部门，各自为政，部门分割。各行业行政主管部门从自身利益出发，制定适用于本部门、本行业的监管规定，市场主体各方无所适从。另外，决策、执行和监督一体化的问题比较突出，这些部门既是交易活动的监督者，又是活动的组织经办者，既履行行政管理职能，又担任市场角色，在招标投标活动中既是“运动员”，又是“裁判员”，缺乏监督和制约。
三、建立公共资源交易中心的必要性
一是建立公共资源交易中心，是规范政府行政行为、建设阳光政府的重要内容。建设阳光政府必须全面规范行政行为、推行政务公开，让政府的公共权力在“阳光”下运行，不断提高政府工作的透明度和公信力。进一步加强和规范招标投标工作，就是将招标投标过程中的每一个环节、每一道程序、每一项步骤全面公开，并按照有关法律和政策规定实施。这不仅是实施政务公开不可缺少的重要组成部分，更是建设阳光政府的必然要求。
二是建立公共资源交易中心，是加强工程项目质量管理、预防和遏制腐败的重要环节。百年大计，质量第一。招标投标工作直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。近年来我国发生的许多重大工程质量事故和腐败案件，大多与招标投标制度执行不到位、不透明，进行暗箱操作、内幕交易、虚假招标有关。认真贯彻《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及其配套规定，严格规范招标投标程序，加强对招标投标活动监督管理，能够有效地约束招标投标各方主体的行为，从源头上预防和治理腐败，保证项目建设顺利推进，真正实现“工程安全、资金安全、干部安全”的目标。
三是建立公共资源交易中心，是促进市场有序竞争、创造良好发展环境的重要举措。当前，青海省招标投标工作仍存在一些问题，如少数部门和地方违反《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，实行行业垄断、地区封锁；少数项目业主逃避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标；部分工程建设招标投标活动中存在串标围标、行贿受贿，等等。这些问题需要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为来得到切实解决。建立青海省政府行政服务中心和公共资源交易中心符合建立健全社会主义市场经济体制的要求，符合工程建设自身特点，有利于加强对招标投标活动的监管，有利于从源头上预防腐败。
因此，加快建立公共资源交易中心是十分必要的，它能有效推动廉政建设、预防腐败、提高行政能力，也是政府加强招标投标综合监管的重要载体，必将进一步推动政务公开，优化资源配置，保证招标投标市场交易活动的公开、公平和公正，对打造阳光工程具有重要意义。
四、加快建立公共资源交易中心的对策与措施
按照党的十八大工作报告中提出的要建立和完善统一规范的公共资源交易市场、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的要求，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011]22号）以及2012年6月全国公共资源交易市场建设工作推进会议精神，大力规范行政服务和公共资源交易行为，实现政府行政服务 — 公共资源交易 — 电子监察三大平台一体化运行。现就建立和规范公共资源交易中心建设，提出如下建议：
（一）将现有的工程建设、政府采购、药品购销、土地转让、产权交易项目按照分级管理权限进入省公共资源交易中心
按照“政府引导、集中交易、规范运作、管办分离、行业监管、行政监察”的要求，一是要坚持公共资源交易各方主体统一进场交易。省有关行政主管部门按照各自的职责和分级管理的权限，依法对场内的公共资源交易活动实施行业监督。省公共资源交易管理机构对国家强制要求进场交易的水利、铁路、交通、电力等专业项目与行业主管部门实行双重备案监管，从源头上预防和治理公共资源交易领域的腐败行为。二是要利用现有分散在各有关行政主管部门的各类交易中心进行集中统一。实现交易中心从分散变集中、从无形变有形、从隐蔽变公开、从无序变有序四个转变。
（二）建立“决策层-监管层-操作层”相分离的公共资源交易综合监督管理体系
根据2012年6月全国公共资源交易市场建设工作推进会议的要求，一是要建立好“一委一局一中心”。要逐步建立全省上下对应的“一委一局一中心”，成立省、州（地、市）公共资源交易管理委员会（决策层）和公共资源交易（招标投标）监督管理局（监管层），在省、州（地、市）分别设立公共资源（招标投标)交易中心（操作层），整合或者撤销省、州、（地、市）各行业招标投标监管资源和招标投标交易资源，初步建立起“决策层 — 监管层 — 操作层”相分离的覆盖全省的公共资源交易（招标投标）综合监督管理体系。二是要理顺对交易项目行业监管和综合监管的关系。建立省公共资源交易管理机构与各行业主管部门对交易项目相互监督分工协作的管理机制，避免行业主管部门集项目决策、执行、监督为一体化的体制，有效防止“量体裁衣”和“暗箱操作”行为发生。
（三）设置科学合理的公共资源交易中心内设机构，将封闭管理变为流程管理，提高公共资源交易效率
依托电子化程序管理，按照公共资源交易流程环节设计，建成一套集交易受理、组织、评审、现场监督等功能一体化的信息管理系统。通过对交易场地功能分区，设立交易受理、组织、评审、监督四个功能区，采用物理、技术、流程“三重隔离”。一是要做到交易场地的物理隔离。在公共资源交易中心交易场地设置相互分离的交易受理区、现场组织区、评审区、监管区四个功能区域。对评审区实行全封闭管理，实现交易相关各方的物理隔离，有效地防止人为干扰，隔离暗箱操作。二是要做到关键环节的技术隔离。通过网上发售招标文件和交纳投标保证金，运用计算机技术对企业个数和名称进行有效屏蔽；对评审专家抽取进行信息屏蔽，网上随机抽取专家，对交易当事人与专家信息全部屏蔽；在评标现场把评标专家进行物理隔离，又通过技术屏障对专家进行技术隔离，避免专家之间正面交流。电子评标系统运用计算机硬件特征码识别技术、标书编制系统软件证书识别技术、标书雷同性数据分析技术等，通过符合性审查、初步评审、详细评审等，实现对标书的自动审查，有效辨别围标串标。电子技术评标系统实行流程式管理，在上一步流程没有完成或没有达到要求前，无法实现下一步，而且在每一个环节都采用留痕技术记录专家的参与过程，形成完整的追溯体系。三是要做到交易行为流程隔离。交易中心内部按交易流程设立综合管理、交易受理、交易组织、交易评审、交易监督等业务部门，分段完成项目各交易流程，各部门既相互衔接又相互制约，确保公共资源交易的安全性，实现交易统一进场、信息统一发布、程序统一规范、专家统一管理、监管统一实施。
（四）加强公共资源交易平台网络功能建设
将进入青海省公共资源交易系统的计算机应用系统与综合监管系统对接，建立全省统一的公共资源交易电子网络监督系统，对公共资源实施网络监控。一是要完善网络体系，发挥好网络作用。通过登录计算机系统，实现对各类项目的交易工作流程、交易情况和信息公开等情况的全程监督，及时发现疑点问题、下达询问通知、预警纠错，将问题解决在萌芽状态。二是要将行政服务中心信息化建设纳入电子政务建设总体规划。推进网上审批服务和网上监察。充分利用政府现有网络资源，实现行政服务中心与部门局域网互联互通，设立“网上政务大厅”，逐步实现“外网申报、内网办理、限时办结、在线反馈、全程监督”的运行机制。
（五）制定并完善有关制度和管理办法
为保障交易中心的正常运行，一是要制定交易制度、规则和工作流程以及服务标准。为公共资源交易在事前、事中和事后全过程监督提供制度保障，真正做到政府行政服务中心和公共资源交易中心在操作过程有法可依，有章可循，以加强对政府行政服务中心和公共资源交易活动的监督检查，维护政府行政服务中心和公共资源交易过程的合法性和结果的公正性。二是要不断提高中心工作人员的整体素质。认真落实交易中心各项规章制度，积极开展法律法规和案例分析的学习研讨和交流，强化责任意识，做到廉洁自律。省政府行政服务中心和公共资源交易中心要以创新的姿态开拓公共资源交易新局面，以扎实的工作作风树立公共资源交易市场新形象，努力打造“公开、公平、公正、诚实信用”的“阳光平台”。
源自：《招标采购管理》 作者：胡九华 作者单位：青海省招标投标协会
公共资源交易中心是负责各类公共资源交易和提供咨询及服务的机构,是公共资源统一进场交易的服务平台。工程建设招标投标、土地和矿业权交易、企业国有产权交易、政府采购、药品和医疗用品采购、各类拍卖等公共资源交易项目全部纳入交易中心集中交易。近年来，青海省各类公共资源交易额逐年上升。
1．工程建设招标投标。2012年青海省西宁地区12家工程招标代理机构代理的各类与工程建设项目有关的勘察设计、施工、监理、重要设备及材料采购等的招标项目的中标价为470亿元，比上年增加17%；招标项目4900个，比上年增加15%。
2．政府采购。2012年完成省级政府集中采购67.9亿元，政府采购的总规模比2010年翻了一番。政府采购范围已从办公设备、公务用车、办公家具等通用设备，拓展到专业设备、医疗设备、工程项目、太阳灶、免费教科书等。
3．产权、矿业权、转让拍卖。2012年省产权交易中心市场化处置国有资产2.68亿元；12年省矿业权交易中心交易项目13个，交易额3255万元；2012年西宁市土地交易中心出让土地398公顷，盘活存量土地16亿元。目前产权转让的项目都在省产权交易市场交易，土地拍卖大都是委托土地拍卖行等机构进行拍卖。
二、公共资源交易中心存在的主要问题
（一）交易分散，缺乏统一的交易平台
1．在建设工程领域方面。青海省现有招标投标有形交易市场8个，其中西宁地区2个，分别为省建设工程交易中心，建筑面积约为900平方米；西宁市建设工程交易中心，建筑面积约为1500平方米。海东、海西、海南、海北、黄南、格尔木各一个，其中格尔木建筑面积为800平方米，其他各地交易中心建筑面积都不足300平方米，其他专业类别和规模都达不到有关综合交易的需求。目前全省还没有一个设施完善和功能齐全能够完全满足要求的综合招标投标市场，而目前进入市场交易范围仅限于房屋建筑和市政工程项目，水利、交通等专业项目尚未建立有形的交易场所。
2．在政府采购方面。省政府采购中心和西宁市政府采购中心，是青海省进行政府采购和药品采购的采购代理机构，其建筑面积都不足500平方米。
3．在产权、矿业权和土地交易方面。省级有省产权交易市场、省矿业权交易中心，市级有市土地交易中心、市产权交易中心，建筑面积都不足1000平方米。
（二）部门分割、行业垄断、政出多门，缺乏统一管理
青海省现有的交易市场都比较分散，均隶属于各行业主管部门，各自为政，部门分割。各行业行政主管部门从自身利益出发，制定适用于本部门、本行业的监管规定，市场主体各方无所适从。另外，决策、执行和监督一体化的问题比较突出，这些部门既是交易活动的监督者，又是活动的组织经办者，既履行行政管理职能，又担任市场角色，在招标投标活动中既是“运动员”，又是“裁判员”，缺乏监督和制约。
三、建立公共资源交易中心的必要性
一是建立公共资源交易中心，是规范政府行政行为、建设阳光政府的重要内容。建设阳光政府必须全面规范行政行为、推行政务公开，让政府的公共权力在“阳光”下运行，不断提高政府工作的透明度和公信力。进一步加强和规范招标投标工作，就是将招标投标过程中的每一个环节、每一道程序、每一项步骤全面公开，并按照有关法律和政策规定实施。这不仅是实施政务公开不可缺少的重要组成部分，更是建设阳光政府的必然要求。
二是建立公共资源交易中心，是加强工程项目质量管理、预防和遏制腐败的重要环节。百年大计，质量第一。招标投标工作直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。近年来我国发生的许多重大工程质量事故和腐败案件，大多与招标投标制度执行不到位、不透明，进行暗箱操作、内幕交易、虚假招标有关。认真贯彻《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及其配套规定，严格规范招标投标程序，加强对招标投标活动监督管理，能够有效地约束招标投标各方主体的行为，从源头上预防和治理腐败，保证项目建设顺利推进，真正实现“工程安全、资金安全、干部安全”的目标。
三是建立公共资源交易中心，是促进市场有序竞争、创造良好发展环境的重要举措。当前，青海省招标投标工作仍存在一些问题，如少数部门和地方违反《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，实行行业垄断、地区封锁；少数项目业主逃避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标；部分工程建设招标投标活动中存在串标围标、行贿受贿，等等。这些问题需要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为来得到切实解决。建立青海省政府行政服务中心和公共资源交易中心符合建立健全社会主义市场经济体制的要求，符合工程建设自身特点，有利于加强对招标投标活动的监管，有利于从源头上预防腐败。
因此，加快建立公共资源交易中心是十分必要的，它能有效推动廉政建设、预防腐败、提高行政能力，也是政府加强招标投标综合监管的重要载体，必将进一步推动政务公开，优化资源配置，保证招标投标市场交易活动的公开、公平和公正，对打造阳光工程具有重要意义。
四、加快建立公共资源交易中心的对策与措施
按照党的十八大工作报告中提出的要建立和完善统一规范的公共资源交易市场、充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的要求，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011]22号）以及2012年6月全国公共资源交易市场建设工作推进会议精神，大力规范行政服务和公共资源交易行为，实现政府行政服务 — 公共资源交易 — 电子监察三大平台一体化运行。现就建立和规范公共资源交易中心建设，提出如下建议：
（一）将现有的工程建设、政府采购、药品购销、土地转让、产权交易项目按照分级管理权限进入省公共资源交易中心
按照“政府引导、集中交易、规范运作、管办分离、行业监管、行政监察”的要求，一是要坚持公共资源交易各方主体统一进场交易。省有关行政主管部门按照各自的职责和分级管理的权限，依法对场内的公共资源交易活动实施行业监督。省公共资源交易管理机构对国家强制要求进场交易的水利、铁路、交通、电力等专业项目与行业主管部门实行双重备案监管，从源头上预防和治理公共资源交易领域的腐败行为。二是要利用现有分散在各有关行政主管部门的各类交易中心进行集中统一。实现交易中心从分散变集中、从无形变有形、从隐蔽变公开、从无序变有序四个转变。
（二）建立“决策层-监管层-操作层”相分离的公共资源交易综合监督管理体系
根据2012年6月全国公共资源交易市场建设工作推进会议的要求，一是要建立好“一委一局一中心”。要逐步建立全省上下对应的“一委一局一中心”，成立省、州（地、市）公共资源交易管理委员会（决策层）和公共资源交易（招标投标）监督管理局（监管层），在省、州（地、市）分别设立公共资源（招标投标)交易中心（操作层），整合或者撤销省、州、（地、市）各行业招标投标监管资源和招标投标交易资源，初步建立起“决策层 — 监管层 — 操作层”相分离的覆盖全省的公共资源交易（招标投标）综合监督管理体系。二是要理顺对交易项目行业监管和综合监管的关系。建立省公共资源交易管理机构与各行业主管部门对交易项目相互监督分工协作的管理机制，避免行业主管部门集项目决策、执行、监督为一体化的体制，有效防止“量体裁衣”和“暗箱操作”行为发生。
（三）设置科学合理的公共资源交易中心内设机构，将封闭管理变为流程管理，提高公共资源交易效率
依托电子化程序管理，按照公共资源交易流程环节设计，建成一套集交易受理、组织、评审、现场监督等功能一体化的信息管理系统。通过对交易场地功能分区，设立交易受理、组织、评审、监督四个功能区，采用物理、技术、流程“三重隔离”。一是要做到交易场地的物理隔离。在公共资源交易中心交易场地设置相互分离的交易受理区、现场组织区、评审区、监管区四个功能区域。对评审区实行全封闭管理，实现交易相关各方的物理隔离，有效地防止人为干扰，隔离暗箱操作。二是要做到关键环节的技术隔离。通过网上发售招标文件和交纳投标保证金，运用计算机技术对企业个数和名称进行有效屏蔽；对评审专家抽取进行信息屏蔽，网上随机抽取专家，对交易当事人与专家信息全部屏蔽；在评标现场把评标专家进行物理隔离，又通过技术屏障对专家进行技术隔离，避免专家之间正面交流。电子评标系统运用计算机硬件特征码识别技术、标书编制系统软件证书识别技术、标书雷同性数据分析技术等，通过符合性审查、初步评审、详细评审等，实现对标书的自动审查，有效辨别围标串标。电子技术评标系统实行流程式管理，在上一步流程没有完成或没有达到要求前，无法实现下一步，而且在每一个环节都采用留痕技术记录专家的参与过程，形成完整的追溯体系。三是要做到交易行为流程隔离。交易中心内部按交易流程设立综合管理、交易受理、交易组织、交易评审、交易监督等业务部门，分段完成项目各交易流程，各部门既相互衔接又相互制约，确保公共资源交易的安全性，实现交易统一进场、信息统一发布、程序统一规范、专家统一管理、监管统一实施。
（四）加强公共资源交易平台网络功能建设
将进入青海省公共资源交易系统的计算机应用系统与综合监管系统对接，建立全省统一的公共资源交易电子网络监督系统，对公共资源实施网络监控。一是要完善网络体系，发挥好网络作用。通过登录计算机系统，实现对各类项目的交易工作流程、交易情况和信息公开等情况的全程监督，及时发现疑点问题、下达询问通知、预警纠错，将问题解决在萌芽状态。二是要将行政服务中心信息化建设纳入电子政务建设总体规划。推进网上审批服务和网上监察。充分利用政府现有网络资源，实现行政服务中心与部门局域网互联互通，设立“网上政务大厅”，逐步实现“外网申报、内网办理、限时办结、在线反馈、全程监督”的运行机制。
（五）制定并完善有关制度和管理办法
为保障交易中心的正常运行，一是要制定交易制度、规则和工作流程以及服务标准。为公共资源交易在事前、事中和事后全过程监督提供制度保障，真正做到政府行政服务中心和公共资源交易中心在操作过程有法可依，有章可循，以加强对政府行政服务中心和公共资源交易活动的监督检查，维护政府行政服务中心和公共资源交易过程的合法性和结果的公正性。二是要不断提高中心工作人员的整体素质。认真落实交易中心各项规章制度，积极开展法律法规和案例分析的学习研讨和交流，强化责任意识，做到廉洁自律。省政府行政服务中心和公共资源交易中心要以创新的姿态开拓公共资源交易新局面，以扎实的工作作风树立公共资源交易市场新形象，努力打造“公开、公平、公正、诚实信用”的“阳光平台”。
源自：《招标采购管理》 作者：胡九华 作者单位：青海省招标投标协会
