在美国，除非符合一定条件，购买外国货是被禁止的，是违法的。而在欧盟，优先购买国货作为一种精神和原则渗透在它们的采购实体和采购执行者的日常决策中，并不需要法律来强制实施。

利用政府采购促进本国特定产业的发展是政府采购制度最重要的间接目标，由此而形成的“购买国货政策”（BuyNational）在许多国家普遍存在和实施。但是在具体制度设计上，各国有各自的特色。实际上，真正在政府采购法律中明确强制要求购买国货的做法并不多见，大多数国家都是通过在采购执行中的默示或隐含的原则或做法来实现优先购买国货的目标的。

美国：法律明文规定购买国货

美国是最早将政府采购作为一种产业和贸易政策使用的国家，而且美国是通过一整套完整和明文法律的方式来实现这一目的的。1933年美国通过《购买美国货法》（41USC10a－10d），要求美国联邦政府只能采购美国生产的制成品和美国开采或生产的非制成品。值得说明的是，购买美国货不是一项软性的建议，而是一项硬性的要求。除非符合一定条件，购买外国货是被禁止的，是违法的。在政府采购的程序性法规——《联邦采购条例》中规定，要运用两步测试法来判断某种制成品是否为美国货，首先该产品必须是在美国制造的，其次国产成分的价值必须超过整个产品价值的50％。1954年12月，艾森豪威尔总统颁布第10572号行政令，规定给予国产品一定比例的价格优惠。当一次采购招标中的最低报价不是来自美国供应商时，只要最低的国内报价（如果来自大企业）不高于最低报价6％或（如果来自小企业）12％，则该国内报价仍然应被认为是合理的。也就是说，在这种情况下，采购实体仍应将采购合同保留给美国供应商。而美国国防部给予的价格优惠则高达50％。此外，《美国航空法案》（49USC40118）要求，美国政府及其雇员以及由美国出资的跨国航空和运输必须使用带美国国旗标记的航空公司。《小企业法案》（15USC631－650）规定，在每个行业类别的政府采购中都要为小企业保留一定比例（约23％）。《1990年国家航天政策指南》规定，美国政府的卫星只能通过美国制造的火箭发射。《1978年地面交通援助法案》规定，州政府的交通项目只要是接受联邦政府援助的，就应对美国生产的设备给予25％的价格优惠，并只能使用美国生产的钢铁。

美国的购买国货政策的一个突出特点是立法主导，所有的政策都有明确的立法指导。而其他主要国家都没有明确在法律中规定优先购买国货的要求。如欧盟的3个关于政府采购的指针的主要目的是建立统一的欧盟政府采购市场，并未要求歧视欧盟外的国家。法国、德国、日本、韩国、澳大利亚等国的政府采购法律同样没有明确给予国内产品和企业优惠待遇。

欧盟：购买国货精神渗透在实践中

尽管这几个欧洲国家都没有在法律中设置十分明显的歧视外国产品和供应商的规定，但在实践中它们的政府采购仍然优先照顾本国产品和供应商，其实现的方式是通过招标、资格认证、评标、合同授予等程序性手段，或者说优先购买国货作为一种精神和原则渗透在它们的采购实体和采购执行者的日常决策中，并不需要法律来强制实施。这使得名义上开放的政府采购市场实际上的国际渗透度却很低。

例如，从20世纪70年代开始，欧共体就致力于打破成员国政府采购市场的壁垒，促进区内政府采购市场的国际竞争。但根据欧盟的研究发现，在30多年之后，仍然只有16％的政府采购合同得到了很好的公示，透明度依然很低。直接跨境的政府采购仅占3％左右，参与外国政府采购主要是通过设立在当地的分支机构来进行的，可见欧盟成员国的政府采购仍然歧视进口品，即使是来自欧盟内其他国家的产品。而在日本政府采购中，本国来源在中央政府采购中的比例（1997－2003年）提高到94％，与20世纪80年代相比几乎提高了10个百分点。

用例外规定保护本国中小企业

当然，这些国家也利用一些例外规定来尽量确保政府采购能够留在国内，特别是针对中小企业的优惠措施。如日本在1966年制定的《确保中小企业获得政府和其他公共机构订单的法案》，要求政府采购实体努力使中小企业获得合理份额的合同，并要求通产省每年制定相应的计划以利于各相关部门实施，而各相关部门要向通产省汇报其实施效果。为了完成这一任务，日本各政府部门通过将合同拆分成若干小额合同，或者使用指定招标或非竞争招标的方式，将政府采购合同授予中小企业，从而使中小企业大约获得40%－50％的合同。欧洲国家也普遍采用分拆合同的方式，使40％左右的合同为欧盟内部的中小企业所获得。澳大利亚政府要求至少有10％的合同要授予中小企业，特别是2000万澳元以上的信息技术产品和服务购买合同，采购实体必须确保10％的硬件合同和20％的软件/服务合同给予中小企业。韩国早在1996年就大力支持政府采购中小企业的产品，并设立了中小企业厅，2005年韩国政府采购厅（PPS）的全部采购中有约55％授予中小企业。

从上述国家的经验来看，政府采购均被当作扶持本国产业的重要工具。而且，政府采购制度较为成熟的国家并不需要继续在制度上强调保护本国产业的目标，它们已经在实践中充分贯彻和落实了。但是对中国来说，一方面我国的政府采购制度实行时间很短，更关键的是购买本国货的法律条款没有得到有效的落实，政府采购作为一种合理、合法的扶持本国产业的政策功能没有得到充分的认识和落实；另一方面，我国企业的自主创新能力和自我发展能力不强，还需要政府继续努力加以引导。因此，对中国来说，运用明确的立法形式来强化政府采购在扶持本国产业发展上的作用还是有必要的。

（作者:屠新泉 单位：对外经济贸易大学）