“顶层设计”是建设全国统一电子化平台关键
- 时间：2012-09-06
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我国的电子化政府采购系统应该包括两个系统：一个是基于外网（互联网）的政府采购业务执行系统，包括政府采购三个类别、五种主要采购方式的所有流程与环节；另一个是基于内网（金财工程）的政府采购管理系统，包括政府采购预算编制系统、政府采购计划审批系统、政府采购支付系统、政府采购统计评价系统、政府采购监督系统等，实行软硬分开、统分结合、逐步推广的模式。
电子化政府采购系统作为一个庞大的应用管理系统，涉及面广、工作量大，是一项复杂的系统工程。做好这一系统建设的关键是做好"顶层设计"。
所谓做好"顶层设计"，就是要对我国电子化政府采购系统做好整体谋划，以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、文件规范等系统论方法，对系统的各个层次、要素进行统筹考虑。
掌握前沿经验 筑就系统建设高起点
做好"顶层设计"的前期性工作是研究和借鉴国内外电子化政府采购的成功经验，努力实现我国电子化政府采购系统的高起点和较强适应性。
他山之石，可以攻玉。上个世纪九十年代以来，随着计算机网络的普及，一些发达国家和新兴国家发现电子化在政府采购方面的优越性，纷纷开始着手建设电子化政府采购网络。如英国早在1994年就开始了政府采购电子化建设，1999年又启动了一个名为"S-cat"的政府部门网络采购系统；美国联邦政府在2005年开发了最新的政府采购电子化平台；韩国2002年9月开始实行统一的"国家卖场"；欧盟也建立了既统一又灵活的电子化政府采购系统，等等。我们只有广泛研究和学习世界各国在电子化政府采购系统建设方面的成功经验，才有可能做到起步晚、起点高，才有可能少走弯路，实现弯道超越。
学习世界各国的成功经验，是为了应用于自身的电子化政府采购系统建设。在国内，随着政府采购工作不断向深度和广度发展，财政工作的科学化、精细化对政府采购工作的要求不断提高，广东、浙江和安徽、河南、深圳等省市在电子化政府采购领域也进行了探索，取得了许多有益的经验。
"安徽省电子化政府采购管理应用系统"包括在内网运行的"金财工程"（政府采购管理系统）和在外网上运行的"政府采购业务应用系统"，涵盖了政府采购从预算编制、采购计划下达，直至合同款项支付、资产的形成与管理全过程。在角色的参与方面，不仅考虑了《政府采购法》规定的采购人、采购代理机构和供应商三方当事人，还考虑了政府采购评审专家、政府采购监督管理部门等角色要求。每个角色既有共同的平台，又有自己相对独立的系统；既相互联系，又赋予各自不同的权限。考虑到政府采购预算是财政预算执行的一个重要组成部分，安徽特别为财政部门的各业务处（科）室设立模块，让其能查看和统计分析本处（科）室的政府采购预算执行情况。在软件开发的细节方面，特别注意体现"以人为本"的要求，在人性化、自动化方面做了很多工作，如人机对话界面友好、易操作、适时预警和提醒等，对数据实行一次录入重复使用，系统能自动导入或计算产生的数据绝不手工录入。这既是为了减少工作量、提高效率，也能最大限度地避免差错的产生。
认真研究国内部分地区的电子化政府采购系统建设成功经验，有利于使系统更适合国情，更具有可操作性。
完善法规建设 打牢规范操作基础
做好"顶层设计"的基础性工作是对政府采购工作进行全面的梳理，完善政府采购相关法律法规，制订出一系列应用于电子化政府采购系统的规范性文件。
建立电子化政府采购系统就是要在我国建立公开、透明、统一、规范、便捷、高效的政府采购执行、管理秩序。我国建立现代政府采购制度的时间不过十余年，虽然早在十年前就颁布了《政府采购法》，但《〈政府采购法〉实施条例》却至今没有出台，与《政府采购法》配套的法规也很少且不完善，涉及电子化政府采购的法律法规更少。电子化政府采购系统建设最重要的就是要有法可依、有规范可依，即不仅要有《政府采购法》及与之配套的法律法规，还要有与电子化政府采购相配套的法律法规。如美国不仅有1933年颁布的《购买美国产品法》、1994 年颁布的《联邦采购简化法》，更有1998 年颁布的《美国数据保护法案》、2000 年美国国会通过的《全球和全国商务电子签名法案》（简称《电子签名法》）、2002 年颁布了《电子政府法》等一系列与电子化政府采购相关的法律。
我国幅员辽阔，省份众多，各地开展政府采购早晚不一，政府采购管理和执行水平参差不齐，如何将这些千差万别的工作统一到一个规范的系统下进行运作，以及如何管理和维护这一系统，是我们在进行电子化政府采购系统"顶层设计"时首先必须考虑的问题。例如：一家供应商在某县被列入不诚信供应商，在该省范围内的其他地区是否被认可？在其他省市是否被认可？又比如，供应商如何注册和审核？是像现在这样各地各自为政，还是一地注册和审核，全国通用？等等，诸如此类的问题很多，需要好好梳理。对于已有规定但不完善的，应及时完善；对于没有规定的，应尽快制订有关规定进行规范。
电子化政府采购系统另一重要的规范性文件，就是各种采购类别下、各种采购方式的采购文件范本问题。采购文件范本是规范各种采购方式的规范性文件，是政府采购法律法规的具体体现。然而，由于种种原因，我国至今仍没有一套全国统一的政府采购文件范本。这就往往容易出现在同样的政府采购法律法规下，各地标准不一、做法不同，进而造成在一个地方的政府采购活动中中标或成交，在另一个地方同样的项目、同一套投标文件就可能连复审都进入不了的局面。在规划和设计我国电子化政府采购系统时，如果没有这样一整套采购文件范本，政府采购的流程就无法设计，电子化政府采购系统就会变成空中楼阁，流于形式。
明确目标 统分结合 逐步推广
做好"顶层设计"的关键性工作是系统建设的目标、内容和模式。
根据2002年财政部印发的《"金财工程"建设目标和总体规划》，电子化政府采购系统（政府采购管理系统）的建设目标是：以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程，并实现与预算管理中的政府采购预算、国库集中支付中的采购订单相连接，与固定资产管理等系统实现数据共享。其核心由四部分组成：采购项目管理系统；采购信息发布系统；采购订单管理系统；采购审计监督系统。
细细分析一下上述建设目标，我们就会发现，"金财工程"中所规定的电子化政府采购系统是一个基于互联网的系统，这个系统必须涵盖政府采购各种类型、各种采购方式的各个流程、各个环节，必须充分运用电子商务的先进技术手段方便各政府采购有关当事人，提高政府采购科学化、精细化水平。同时，电子化政府采购系统还是一个基于外网（互联网）与内网（金财工程）相结合的网络。虽然时间过去了十年，但这个2002年发布的政府采购管理系统建设目标，与当前的形势与工作要求仍相适应，只是其四个核心组成部分似乎没有概括建设目标的全部内容，甚至有些偏离。
根据我国国情及安徽省电子化政府采购系统建设的经验，笔者认为，我国的电子化政府采购系统应该包括两个系统：
一个是基于外网（互联网）的政府采购业务执行系统，包括政府采购三个类别、五种主要采购方式的所有流程与环节，如专家管理系统、供应商管理系统、商品管理系统、采购文件编制系统、供应商编制投标（响应）文件系统、电子投标（报价）系统、评审系统以及项目统计评价系统、政府采购信息发布系统，等等；另一个是基于内网（金财工程）的政府采购管理系统，包括政府采购预算编制系统、政府采购计划审批系统、政府采购支付系统、政府采购资产管理系统、政府采购统计评价系统、政府采购监督系统，等等。
在系统的建设模式上，应该实行软硬分开、统分结合、逐步推广的模式。
"软硬分开"即电子化政府采购软件的开发由财政部按统一规范、统一要求组织开发，分发各地；网络硬件配置由财政部制订标准，各地自行采购和维护。这样做的好处是标准统一、软件开发和整个项目建设速度快，避免各地重复开发、标准不一、劳民伤财，以及建设速度慢等问题。
"统分结合"就是要分清哪些是全国必须统一的，哪些是可以由地方自行建设和维护的。电子化的客观要求之一就是资源共享、信息共享，但究竟哪些资源和信息可以共享，要根据政府采购管理要求来决定。一般说来，供应商库、商品库和专家库可以由市级以上财政部门或集中采购机构维护，全国共享。
"逐步推广"是因为电子化政府采购系统是一项非常复杂、庞大的建设工程，不是一蹴而就的，关乎各有关当事人的利益，关系到政府的形象，切不可急功近利。应该先在局部地区进行试点，待系统得到完善后再向全国逐步推广。
来源： 政府采购信息报 作者：安徽省政府采购中心副主任 邓建成
电子化政府采购系统作为一个庞大的应用管理系统，涉及面广、工作量大，是一项复杂的系统工程。做好这一系统建设的关键是做好"顶层设计"。
所谓做好"顶层设计"，就是要对我国电子化政府采购系统做好整体谋划，以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、文件规范等系统论方法，对系统的各个层次、要素进行统筹考虑。
掌握前沿经验 筑就系统建设高起点
做好"顶层设计"的前期性工作是研究和借鉴国内外电子化政府采购的成功经验，努力实现我国电子化政府采购系统的高起点和较强适应性。
他山之石，可以攻玉。上个世纪九十年代以来，随着计算机网络的普及，一些发达国家和新兴国家发现电子化在政府采购方面的优越性，纷纷开始着手建设电子化政府采购网络。如英国早在1994年就开始了政府采购电子化建设，1999年又启动了一个名为"S-cat"的政府部门网络采购系统；美国联邦政府在2005年开发了最新的政府采购电子化平台；韩国2002年9月开始实行统一的"国家卖场"；欧盟也建立了既统一又灵活的电子化政府采购系统，等等。我们只有广泛研究和学习世界各国在电子化政府采购系统建设方面的成功经验，才有可能做到起步晚、起点高，才有可能少走弯路，实现弯道超越。
学习世界各国的成功经验，是为了应用于自身的电子化政府采购系统建设。在国内，随着政府采购工作不断向深度和广度发展，财政工作的科学化、精细化对政府采购工作的要求不断提高，广东、浙江和安徽、河南、深圳等省市在电子化政府采购领域也进行了探索，取得了许多有益的经验。
"安徽省电子化政府采购管理应用系统"包括在内网运行的"金财工程"（政府采购管理系统）和在外网上运行的"政府采购业务应用系统"，涵盖了政府采购从预算编制、采购计划下达，直至合同款项支付、资产的形成与管理全过程。在角色的参与方面，不仅考虑了《政府采购法》规定的采购人、采购代理机构和供应商三方当事人，还考虑了政府采购评审专家、政府采购监督管理部门等角色要求。每个角色既有共同的平台，又有自己相对独立的系统；既相互联系，又赋予各自不同的权限。考虑到政府采购预算是财政预算执行的一个重要组成部分，安徽特别为财政部门的各业务处（科）室设立模块，让其能查看和统计分析本处（科）室的政府采购预算执行情况。在软件开发的细节方面，特别注意体现"以人为本"的要求，在人性化、自动化方面做了很多工作，如人机对话界面友好、易操作、适时预警和提醒等，对数据实行一次录入重复使用，系统能自动导入或计算产生的数据绝不手工录入。这既是为了减少工作量、提高效率，也能最大限度地避免差错的产生。
认真研究国内部分地区的电子化政府采购系统建设成功经验，有利于使系统更适合国情，更具有可操作性。
完善法规建设 打牢规范操作基础
做好"顶层设计"的基础性工作是对政府采购工作进行全面的梳理，完善政府采购相关法律法规，制订出一系列应用于电子化政府采购系统的规范性文件。
建立电子化政府采购系统就是要在我国建立公开、透明、统一、规范、便捷、高效的政府采购执行、管理秩序。我国建立现代政府采购制度的时间不过十余年，虽然早在十年前就颁布了《政府采购法》，但《〈政府采购法〉实施条例》却至今没有出台，与《政府采购法》配套的法规也很少且不完善，涉及电子化政府采购的法律法规更少。电子化政府采购系统建设最重要的就是要有法可依、有规范可依，即不仅要有《政府采购法》及与之配套的法律法规，还要有与电子化政府采购相配套的法律法规。如美国不仅有1933年颁布的《购买美国产品法》、1994 年颁布的《联邦采购简化法》，更有1998 年颁布的《美国数据保护法案》、2000 年美国国会通过的《全球和全国商务电子签名法案》（简称《电子签名法》）、2002 年颁布了《电子政府法》等一系列与电子化政府采购相关的法律。
我国幅员辽阔，省份众多，各地开展政府采购早晚不一，政府采购管理和执行水平参差不齐，如何将这些千差万别的工作统一到一个规范的系统下进行运作，以及如何管理和维护这一系统，是我们在进行电子化政府采购系统"顶层设计"时首先必须考虑的问题。例如：一家供应商在某县被列入不诚信供应商，在该省范围内的其他地区是否被认可？在其他省市是否被认可？又比如，供应商如何注册和审核？是像现在这样各地各自为政，还是一地注册和审核，全国通用？等等，诸如此类的问题很多，需要好好梳理。对于已有规定但不完善的，应及时完善；对于没有规定的，应尽快制订有关规定进行规范。
电子化政府采购系统另一重要的规范性文件，就是各种采购类别下、各种采购方式的采购文件范本问题。采购文件范本是规范各种采购方式的规范性文件，是政府采购法律法规的具体体现。然而，由于种种原因，我国至今仍没有一套全国统一的政府采购文件范本。这就往往容易出现在同样的政府采购法律法规下，各地标准不一、做法不同，进而造成在一个地方的政府采购活动中中标或成交，在另一个地方同样的项目、同一套投标文件就可能连复审都进入不了的局面。在规划和设计我国电子化政府采购系统时，如果没有这样一整套采购文件范本，政府采购的流程就无法设计，电子化政府采购系统就会变成空中楼阁，流于形式。
明确目标 统分结合 逐步推广
做好"顶层设计"的关键性工作是系统建设的目标、内容和模式。
根据2002年财政部印发的《"金财工程"建设目标和总体规划》，电子化政府采购系统（政府采购管理系统）的建设目标是：以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程，并实现与预算管理中的政府采购预算、国库集中支付中的采购订单相连接，与固定资产管理等系统实现数据共享。其核心由四部分组成：采购项目管理系统；采购信息发布系统；采购订单管理系统；采购审计监督系统。
细细分析一下上述建设目标，我们就会发现，"金财工程"中所规定的电子化政府采购系统是一个基于互联网的系统，这个系统必须涵盖政府采购各种类型、各种采购方式的各个流程、各个环节，必须充分运用电子商务的先进技术手段方便各政府采购有关当事人，提高政府采购科学化、精细化水平。同时，电子化政府采购系统还是一个基于外网（互联网）与内网（金财工程）相结合的网络。虽然时间过去了十年，但这个2002年发布的政府采购管理系统建设目标，与当前的形势与工作要求仍相适应，只是其四个核心组成部分似乎没有概括建设目标的全部内容，甚至有些偏离。
根据我国国情及安徽省电子化政府采购系统建设的经验，笔者认为，我国的电子化政府采购系统应该包括两个系统：
一个是基于外网（互联网）的政府采购业务执行系统，包括政府采购三个类别、五种主要采购方式的所有流程与环节，如专家管理系统、供应商管理系统、商品管理系统、采购文件编制系统、供应商编制投标（响应）文件系统、电子投标（报价）系统、评审系统以及项目统计评价系统、政府采购信息发布系统，等等；另一个是基于内网（金财工程）的政府采购管理系统，包括政府采购预算编制系统、政府采购计划审批系统、政府采购支付系统、政府采购资产管理系统、政府采购统计评价系统、政府采购监督系统，等等。
在系统的建设模式上，应该实行软硬分开、统分结合、逐步推广的模式。
"软硬分开"即电子化政府采购软件的开发由财政部按统一规范、统一要求组织开发，分发各地；网络硬件配置由财政部制订标准，各地自行采购和维护。这样做的好处是标准统一、软件开发和整个项目建设速度快，避免各地重复开发、标准不一、劳民伤财，以及建设速度慢等问题。
"统分结合"就是要分清哪些是全国必须统一的，哪些是可以由地方自行建设和维护的。电子化的客观要求之一就是资源共享、信息共享，但究竟哪些资源和信息可以共享，要根据政府采购管理要求来决定。一般说来，供应商库、商品库和专家库可以由市级以上财政部门或集中采购机构维护，全国共享。
"逐步推广"是因为电子化政府采购系统是一项非常复杂、庞大的建设工程，不是一蹴而就的，关乎各有关当事人的利益，关系到政府的形象，切不可急功近利。应该先在局部地区进行试点，待系统得到完善后再向全国逐步推广。
来源： 政府采购信息报 作者：安徽省政府采购中心副主任 邓建成
