科学技术是人类智力劳动的产物，在市场经济条件下，同样具有价值和使用价值，并作为独立的知识形态商品，成为人们交易的对象。随着知识经济时代的到来，科学技术的商品属性愈发显现出其重要作用，作为一个国家来讲，只有掌握了先进的科技成果，特别是高新技术成果，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地，赢得更高的利润。 　　正因为如此，招标投标制做为市场经济条件下一种重要的采购及竞争手段，在科学技术的研究开发及成果推广中也越来越多地为人们所采用。长期以来，我国的科技工作主要是依靠计划和行政的手段来进行管理和调整。从科研课题的确定，到研究开发、试验生产直至推广应用，都是由国家指令性计划安排。国家用于发展科学技术事业特别是科研项目的经费，主要来自于财政拨款，并且通过指令性计划的方式来确定经费的投向和分配。科研项目及其经费的确定，往往是采用自上而下或自下而上的封闭方式，这一做法在计划经济体制下曾经发挥了重大的作用，但已不再适应当前市场经济体制的要求。科研单位缺乏竞争意识和风险意识，上级行政主管部门鼓励联合多于鼓励竞争，不是择优支持，因此不仅在决策上具有一定的盲目性，而且在具体实施过程中，还存在着项目重复、部门分割、投入分散、信息闭塞、人情照顾等等弊端，使有限的科技资源难以发挥最优的功效。为此，1985年3月13日《中共中央关于科学技术体制改革的决定》针对这一问题，明确规定：“对列入中央和地方计划的重大科学技术研究、开发项目和重点实验室、试验基地的建设项目，分别由中央财政和地方财政拨款。计划管理也要利用经济杠杆，尊重价值规律，并逐步试行面向社会公开招标和签订承包合同的管理方法”。1995年5月6日《中共中央、国务院关于加速科技进步的决定》也规定：“要在科技工作的运行和管理中引入竞争机制。国家以及行业、地方的科研任务实行公开竞争，通过公开招标选择承担单位”。1996年9月15《国务关于“九五”院期间深化科技体制改革的决定》规定：“要选择一批对国民经济发展有重大带动作用、拥有一定基础和优势、能增强我国综合国力的重大项目，采取竞争招标的方式，组织和推动科研机构、高等学校、企业，集中力量，联合攻关”，“科技计划项目主要实行招标制面向社会公开招标，保证立项的科学性和竞标的公开、公正性”。 　　在有关政策文件的推动下，目前，科技项目的招标制已在科技领域进行了有益的实践，1985年在北京举办的首届全国交易会上，就出现了“技术难题招标”专栏，1996年4月，国家科委首次对国家重大科技产业工程项目“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。1997年5月，由国家科委组织的另一个国家重大科技产业项目――“工厂化高效农业示范工程”中16项共性关键技术和有重大价值的研究开发课题向全国公开招标。1996年6月17日，国家科委印发《“九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》。这一系列的科技项目招标投标活动，不仅意味着科技计划管理体制改革的深入，也将使科技创新机制充满了竞争和活力。 　　（一）科技项目实行招标的意义 　　目前，政府财政中的科技投入，仍在整个科技投入中占有相当大的比例。国家财政每年对科技的投入占财政支出近10%以上，1993年，国家科技投入中中央财政拨款额225.61亿元；1994年为268.25亿元；1995年为301.88亿元。由国家科委实施的国家“863”计划，1987年以来财政拨款额为24.5亿元。国家科技攻关计划由国家科委负责部分的财政拨款额，“八五”期间为13.89亿元，“九五”期间计划拨款22―25亿元。此外，国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等，也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。目前，全国研究开发经费总额约占国内生产总值的0.5%左右，尽管这一比例远远低于许多发达国家，且远不能适应我国科技事业发展需要，但《科技进步法》已明确将采取法律措施逐步增加科技投入。如何更好地使用这些科技投入，以最低的投入获得最优的成果，促进科技进步，就成为摆在我们科技管理工作者面前的重要问题。旧体制下的种种弊端是难以实现这种最优化目的的，也是与社会主义市场经济体制不相容的。1985年以来，中共中央、国务院确定科研项目实行招标制的政策无疑是正确的选择。但由于体制上的限制、认识上的差异、观念上的陈旧以及实施操作中的法律依据不足等原因，招标投标制的施行在科技领域中仍进展缓慢。 　　另一方面，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，企业的竞争意识也将进一步增强。科学技术是第一生产力，经济的竞争实质上是科技的竞争，这是无数竞争实例不断证明的基本论断。目前，我国企业特别是大中型国有企业的科技意识及吸纳技术的能力相对较弱，科技与经济的结合不紧密，企业的科技投入较少。可以断言，随着竞争的加剧，企业必然会花更大的投入用于技术创新，购买先进技术和聘用优秀人才。由于我国多数企业的技术开发和创新能力较弱，这一需求必然要由社会予以满足，而不能仅仅通过自己开发来解决。这一面向社会的技术采购招标就会成为最佳的选择方式。企业将会从自身的利益考虑，选择招标方式，以最少的投入，选择最好的成果，提高自身的创新和竞争能力。 　　科技项目实行招标制，其意义和作用至少可以体现在以下几个方面： 　　1、有利于推动“稳住一头，放开一片”的科技体制改革措施的贯彻落实，在科技领域建立公平竞争、优胜劣汰的新机制。我国现有县级以上独立科研机构5700多家，在旧体制的管理下，机构重叠，人员臃肿，效率低下，必须进行彻底的结构调整、机制转变。这就要求以国家投入保留少数精干、高效的科技力量，从事基础研究和应用基础研究，高科技研究以及重大工程建设项目研究、重大科技攻关项目研究和重点社会公益性研究，而对大多数技术开发型机构，则要向企业化转制，而向市场，独立发展，进入经济、长入经济。而这一巨大的改革工程，仅靠行政的手段是不可能实现的，必需运用经济手段，以利益牵引，以竞争为推动，保证一流的科研机构和科技人才能以招标投标方式，通过竞争争取到经费和项目，增强自身实力，得以“稳住”；而对实力较差的科研机构，在行政上“断奶”后，在市场中又缺乏竞争力，则自然被淘汰。 　　2、有利于打破科研领域的地方保护主义和部门利益，进一步开放科研市场，为科研机构和科技人员提供更大的竞争空间和舞台。目前，我国的科技投入从总体上讲，一方面是少，另一方面是散，各部门、各地方都有自己独立的、主要用于本行业、本地区的科研经费，相互之间予以封闭。如A省的科研机构，即使实力再强，也难以从B省争取到由行政主管部门支配的科研经费。对科研机构来讲，取得课题和经费的渠道较少，市场面不大。而实行招标制明确凡由政府投入的科技项目，必须面向全国、面向全社会实行公开招标，则对提高科研机构的竞争实力，多渠道争取项目和经费，无疑是非常有益的。 　　3、有利于提高科技投入使用效率，节省开支，以最低的价格获得最好的成果。这一作用是由招标制本身的特性决定的。旧体制下的国家科技计划项目的确定，带有较大的主观性和随意性，忽高忽低，缺乏市场竞争的衡量。主管部门可支配的经费多时，给项目的经费就多；经费少时，多大的课题也必须克服困难。项目申请时，“申请单位多要，审批单位必砍”已成为常识。因此，经费多时浪费极大，经费少时则“偷工减料”，影响科研质量。实行招标制则可以避免这一问题，引入竞争机制，通过市场确定合理的科研费用。 　　4、有利于国家和社会对科技投入的监督，增加科技计划管理的透明度，防范科研项目管理中产生的不正之风和腐败现象，避免不必要的行政干预和长官意志。招标制的一个重要原则就是“公开”，这一原则的应用，就要求招标者、投标者的行为都应当是公开的，受到社会的监督，受到法律的规范，否则将会承担一定的法律后果。而不再是像以往那样拉关系、走后门、跑项目，可有效防范项目申请和管理中的腐败现象。 　　5、有利于促进科技信息的交流，避免不必要的重复研究，提高科研效率。由于科研经费多分散掌握于各行政部门，各部门可按自己的要求使用和管理，难免造成课题设置重复、科研信息闭守塞的现象。实行招标制，贯彻公开原则，招标与投标的相关信息都向社会公开，就可极大地减少重复与封闭，提高科技投入的整体社会效益。 　　6、有得于调动广大科技工作者的积极性和创造性，更好地面向市场，并加速科技成果的转化。随着市场经济体制的建立，市场竞争意识也会逐步加强，这一观念也应当为广大科研机构和科技人员所接受，自觉参与市场竞争和科研竞争，充分发挥自己的聪明才智，求得发展，并使自己研究开发的科研成果尽快转化为生产力，为市场所承认，从而带来更好的经济效益。 　　（二）科技项目招标的种类和范围 　　目前，我国的科技项目招标总体上来讲，还处于无法可依的状态，什么项目实行招标或如何招标，尚带有很大的随意性，没有形成制度化、规范化。以“九五”国家科技攻关计划为例，该计划分项目、课题、专题、三个管理层次，专题承担单位原则上通过招标确定，但由于招标的方式过多，使这一招标并未形成很大的竞争影响。从现有的规定和实践的情况来看，科技项目的招标可以从不同角度分为以下几种： 　　1、从招标者的主体上划分，可分为政府招标和企业招标。所谓政府招标是指有关行政管理机关为实现某种科技发展的目的，使用财政经费而进行的招标活动。而企业招标则是指企业（包括国有企业）为实现特定的目的或技术需求，以自有资金而进行的招标活动。 　　2、从招标投标的内容上分，又可分为研究开发招标和推广转化招标。研究开发招标是指招、投标方双方就尚未掌握的新技术、新工艺、新材料以及其系统的研究开发等所进行的招标投标活动，即在招标活动进行时此项技术是未知的，尚待研究开发的。所谓推广转化招标是指招、投标双方就现有的特定技术成果进行推广应用所开展的招标投标活动。1996年5月15日《中华人民共和国促进科技成果转化法》第8条规定：“各级人民政府组织实施的重点科技成果转化项目，可以由有关部门组织公开招标的方式实施转化。有关部门应当对中标单位提供招标时确定的资助或者其他条件”，这一规定指的就是此类推广转化的招标活动。 　　3、从招标的方式上分，可以分为公开招标、邀请招标和议标三种方式。公开招标是指招标方将科研项目公开刊登招标通告，吸引所有有兴趣的单位参加投标，并按法定程序选定中标方的招标方式。我们经常在有关报刊上看到的各种招标通告，就属于此类招标。邀请招标是指招标方向一定数量的潜在投标方发出招标邀请书，邀请其参加投标并按法定程序选定中标方的招标方式。议标是指招标方向一定数量的潜在投标方发出投标的邀请书，邀请其在投标前参加谈判，并按法定程序选定中标方的招标方式。由于议标这种方式是一种招标人与投标人之间的谈判性招标，相比较而言透明度不高，因此对此方式的采用必须依法予以严格的限制，并在程序上加强规范。 　　4、从招标的法定条件来分，可以分为强制招标和自愿招标。强制招标是指法律规定必须以招标方式进行采购而开展的招标活动。根据惯例，强制招标一般针对政府采购而言，以更好地对纳税人负责。自愿招标多是指企业（一般为非国有企业）采取的招标，法律并不规定这类主体必须在采购中选择招标方式，而是由招标者自愿采用，但如采用了招标方式做为采购手段，在程序上就应当合法，以对社会负责，维护市场交易秩序。 　　关于招标的范围，不同内容的招标不尽相同。由于科技活动是人类运用智力进行的创新性活动，多数情况下具有一定的风险性和探索性，因而也使科技活动具有了不确定性，有些指标难以量化，难以用明确具体的指标进行评审。同时，多数科研项目的确定也不能仅仅靠经济指标这一个标准来衡量。一般说来，科研活动按其研究对象的不同，可分为基础研究、应用研究和开发研究。其研究对象的不确定性在总体上讲也是递减的。此外，还有一些综合的工程性科研项目，其目标则较为明确。因此要根据项目的具体情况来确定，不能一概而论。如果这一范围在实体上不好确定，则可以以立法在程序上加以确定，即课题预定目标不是否明确，是否适合采用招标方式，不能仅由项目管理者自定，而应当设置一定的程序，由相应的第三者（或某管理机关）加以确定。在招标的主体范围上讲，应当是非常广泛的，招标既然是一种手段、一种方法，也就不可能限制或排除某一些主体采用。不仅国家机关、国有和集体所有制单位及其控股的股份制企业应当强制性采用，对于其他主体也应当在程序上适用，但不论何种主体，只要采用了这一方法进行采购，就必须在程序上合法。对于前者，是要使国有资产得到有效保护，防止国有、集体所有资产流失和浪费，防止腐败行为的发生；对于后者，则是为了鼓励和保障市场竞争和公正，防止商业腐败，维护市场秩序。 　　（三）科技项目招标应当遵循的原则，在科技项目的招标活动中也应当遵守。公开即要求招标投标活动具有较高的透明度，实行招标程序、招标信息公开，公开发布招标通告，公开开标，公布中标结果，使每个投标者获得同等的信息，知悉招标的一切条件和要求。而公平，则要求给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一个投标人。公正则要求评标时按事先公布的标准对待所有投标人，不得随意更改。除此“三公”原则外，在科技项目的招标中还应当遵循以下特有原则： 　　1、鼓励创新，促进科技进步的原则。由于科研项目的研究开发具有探索性和创新性，项目目标的确定相对来讲不如工程或一般货物采购那样明确，技术风险在所难免。这种技术风险不同于一般的不可抗力，是指在现有技术水平和条件下，虽经当事人主观努力而发生的无法预见和克服的技术困难，导致研究开发失败。判断是否为风险，一是要看课题本身在现有技术水平下是否具有足够的难度；二是盾当事人是否在研究开发工作中充分发挥了主观努力并已取得实质性进展；三是由同行专家判断，这种失败是否属于合理的失败。因此，在确定科技项目的招标活动中，应当充分考虑到这种风险及未来责任的承担，要在有关程序设计及标底的确定中，充分考虑到这种风险因素，鼓励投标人勇于创新，挑战风险，促进科技进步。 　　2、加速科技成果转化的原则。科技项目的招标不同于一般的货物采购和工程招标，政府不是以得到某一工程和货物为目的，而是希望投标人完成研究开发任务，掌握此项技术并应用于社会。因此，中标可以说是投标人的第一次获利，而成果的转化则应当说是投标人的第二次或更大的获利，这也是政府机关所希望看到的最终结果。政府机关不可能也没必要将完成此项成果的使用权和转让权完全归属自己享有，这种权利以及转化的目的在多数情况下要通过中标者去实现。因此，在招标程序中也应当贯彻这一原则。 　　3、尊重知识、尊重人才的原则。技术是一种无形财产，技术成果凝聚着科技工作者的智力劳动。因此，在科技项目的招标投标过程中，应当充分考虑这种创造性劳动的价值，并予以充分体现。 　　（四）科技项目招标的程序 　　科技项目的招标在程序上与其他招标活动大同小异基本上也要经过招标、投标、开标、评标、中标、签约等几个步骤。但在每个步骤中，由于科研项目的不同，也决定了在具体程序上有所差异。 　　招标 　　1、确定招标项目。由于具体项目管理层次和方式的不同，必须准确地确定招标项目，如国家科技攻关计划就分为项目、课题、专题三个层次，一般选择专题进行招标。实际上，招标应以合同为基本单元，即凡最终要订立技术合同的项目，都可以选择招标方式。但对于下列科技项目，一般可不实行招标：（1）目标不确定评审标准的；（2）涉及国家安全和国家秘密的；（3）涉及他人专利权或其他知识产权保护的；（4）只有两家以下潜在投标人可供选择的；（5）没有引起有效竞争而废标的；（6）项目经费较小，不足以选择招标方式的。 　　2、选择招标。即确定采用公开招标、邀请招标或议标三种方式之一进行招标。选择公开招标方式的，应当在专门的刊物上刊登招标通告。也可同时在全国性或国际性报刊上刊登招标通告。由国家科委主持的国家重大科技产业工程项目“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”和“工厂化高效农业示范工程项目”的招标通告，即在《科技日报》上刊登。另外，选择邀请招标或议标，必须向三家以上有资格的企事业单位（即潜在投标人）发出投标邀请书。 　　在国家科技计划项目的招标活动中，需要解决的一个问题是，由于国家财政科技投入具有一定的“资助”性质，即一般由全民所有制单位享用，其他所有制形式的企事业单位不允许申请使用。这一问题也限制了招标活动的有效开展。这是应当予以改革的。事实上，已有许多科研计划项目经费开始向其他所有制形式扩散。对于潜在投标者所有制形式的限制，也应当在招标通告中明确，如1996年国家科委“高清晰度电视”的招标通告中，即明确要求投标人应为全民所有制企事业单位。 　　3、选择招标代理机构。科技项目的招标可以由招标人依法定程序自行组织，也可以委托相关的专业性招标代理机构进行招标。由于招标投标过程是一个复杂的事务性工作，合法性要求也很强，不可能各个部门（特别是科技主管部门）的行政管理人员都成为招标专家，也没有必要陷于烦杂的事务性工作中。因此，应当更多地委托做为社会中介服务组织的招标代理机构进行招标。目前，我国尚没有专门的科技招标代理机构，已进行的若干科技项目招标活动多临时性地委托有关技术中介服务组织进行。相信随着我国科技招标活动逐步广泛开展，专门的科技招标代理机构也将会应运而生。这一科技招标代理机构应当具备相当完备的信息数据系统，了解和掌握科技各领域潜在投标人的相关信息，并有一批懂科技、懂法律，熟悉招标业务的专门人才，才能胜任此项工作。 　　4、对投标人进行资格预审。目标在于确保只有合格的投标人参加招标，审查内容包括其是否具备相应的民事权利能力和民事行为能力，是否具有相应的专业技术资格和能力，技术试验条件，科研设备状况，资信状况，管理能力，科技人员水平和能力等等。 　　5、编制招标文件。一般应具有以下内容：（1）投标须知；（2）科技项目名称；（3）标的技术的内容、形式和要求；（4）成果形式及数量要求，履行地点和方式；（6）投标价格要求及其计算方式；（7）评标的标准和方法；（8）投标文件的编制要求；（9）投标方应当提供的有关资格和资信证明文件；（10）提供投标文件的方式、地点和截止日期；（11）开标、评标、定标的日程安排；（12）主要合同条款；（13）其他相关事项。 　　应当注意的是，招标文件中有关技术的内容、形式和要求，不得有任何暗示或排斥某一投标人的内容，以保持其公正。在一般情况下，招标方在发布招标通告或发出投标邀请书后，不得中止招标。但在下列情形下，可以终止投标活动：（1）发生不可抗力；（2）作为标的的技术开发项目的内容已为他人公开，使招标丧失必要性；（3）发生废标情形。 　　投标 　　投标方是指按照招标文件的要求参加投标竞争相关科技项目的企事业单位或其他社会组织。根据科技项目的不同，在某些情况下，科研课题组也可以成为投标人，这可能是科研项目的不同之处。 　　在一般情况下，投标方应当具备下列条件：（1）与招标文件要求相适应的科研人员、设备和经费；（2）招标要求的资格证书和相应的科研经验与业绩证明；（3）资信情况良好；（4）符合招标要求的其他条件。 　　在规定截止的时间内，投标方应向招标方或招标代理机构提供投标文件。投标文件应当加盖公章和有法定代表人的签字或印章。投标文件至少包括下列内容：1、投标函；2、技术方案及说明（含方案的先进性、创新性，技术、经济、质量指标，可行性及风险分析等）；3、成果提供方式及规模；4、计划进度；5、投标报价及构成细目；6、承担项目的能力说明，包括：（1）与招标项目有关的科技成果或产品开发情况；（2）承担项目的主要负责人的资历及业绩情况；（3）相关专业的科技队伍情况及管理水平；（4）所具备的设施、仪器情况；7、近两年的财务状况资料；8、为完成项目所筹措的资金情况及证明；9、项目实施组织形式；10、招标文件要求具备的其他内容。 　　采用议标方式，投标方可在提交投标文件前就招标文件规定的内容与招标方或招标代理机构进行协商谈判。联合投标的应在投标文件中明确各方所承担的任务，相互之间研究成果和知识产权的归属与分享等。 　　开标、评标与定标 　　这三个程序与其他招标程序基本相同，总要求是严格按法律规定和招标文件要求进行。需要强调的是： 　　1、招标方在必要时可举办技术答辩会，要求所有投标人就有关技术问题进行答辩，这一答辩不是在投标人相互之间的答辩。在一般情况下，投标人应仅就投标文件的内容进行答辩，未经允许不得向评标机构提供新的材料。 　　2、科技项目招标的评标标准应综合各种因素确定。评价中标方的主要因素是：投标的技术方案先进、可行，具有创新性，报价合理，能保证科技项目的完成质量和进度要求等。投标方的最低报价不能作为中标的惟一保证。 　　3、评标委员会依据评标标准对投标文件进行评审和比较，提出评价报告，向招标方推荐满足评标标准的投标方。评价报告为定标的重要依据，包括以下主要内容：（1）对投标方的技术方案评价，技术、经济风险分析；（2）对投标方技术力量、设施条件评价；（3）对满足评标标准的投标方进行排序；（4）需进一步协商的问题及协商应达到的指标和要求。 　　4、招标方根据评价报告的排序结果确定中标方，或者根据排序结果就评价报告提出的需进一步协商的问题及协商应达到的指标和要求与投标方进行协商，协商一致后确定中标方。 　　5、招标方及其代理机构、评标委员会成员应当遵守招标纪律，不得向任何第三者及社会公众透露属于审查、澄清、评价、比较投标方的有关情节、资料及推荐建议等情况，不得泄露投标方的技术秘密或其他商业信息。 　　签约 　　定标后，招标方应当向中标方发出《中标通知书》，并及时与中标方签订技术合同。技术合同的具体签订方式，应当按照《中华人民共和国合同法》的有关规定进行。通过合同形式，明确相互之间的权利与义务关系，保证合同的顺利履行。此后的行为，则纳入合同法的调整范围。