摘  要：针对我国当前建设工程招投标活动中存在的一些问题，本文从目前社会大背景和建筑市场运作的制度设计中寻找原因，提出招投标监管部门可以从健全招投标法律体系、规范和完善市场规则、提高实务管理能力等三方面来进一步规范我国建设工程招标投标活动，维护招投标公开、公平、公正和诚实守信的市场经济环境。

关键词：招投标监管  政府干预  市场管理

 

自2000年《招标投标法》颁布实施以来，全社会依法招标意识显著增强，招标投标的社会效益和经济效益显著提高。然而，由于工程建设项目的招投标工作体制不顺，法制还不是很健全，实际操作中人为因素影响甚大，因此当前招投标活动中还存在着一些问题，如规避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标；串通投标，以不正当手段骗取中标，中标后擅自转包和违法分包；行政监督部门对违法行为查处不力；一些政府部门和领导干部直接介入或非法干预招投标活动等。

为进一步整顿和规范建筑市场经济秩序，创造公开、公平、公正的市场经济环境，2004年国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》（国办发[2004]56号文）；2005年，建设部又出台了《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（[2005]208号文）；2007年，国家发改委等8个部委再联合发文《关于贯彻落实2007年反腐倡廉工作任务进一步加强工程建设招投标监督管理工作的意见》（[2007]1399号）。由此可见，建设工程招投标活动中的一些问题已经引起政府各部门的高度重视，进一步规范建设工程招投标活动迫在眉睫，本文将对此做一浅显探研。

一、原因分析

目前建设工程招投标中违规操作已经蔓延到招投标活动的各个环节。虽然建筑市场经过多次整顿已取得了一定成效，但是违规行为从公开到隐蔽，从个别人“一锤定音”到整个招投标过程中的一系列不正当操作，形成了程序上的合法而实质上渗透着的腐败。针对建筑市场招投标活动中存在的问题，可以从目前社会大背景和建筑市场运作的制度设计中寻找原因。

（一）建设工程招投标行为的政府强制性

招投标是一种市场行为，招投标最初产生的原因是为了切实保障投资者的利益，但是在我国，大型基本建设的投资主体大多是国家，或是由国家控股的大企业。这样的投资主体，没有或是很少有降低造价的冲动。因此，在我国招标从来不是一种自发性行为，而是一种政府强制性行为。

（二）交易各方主体尚未成为实质上独立运作的市场主体

现阶段我国大型基本建设的投资主体大多是国家，或国家控股的企业，各法人单位作为项目业主，都不是本质意义上的业主，只是各级政府（公共财政）的委托代理人。在建设工程招投标活动中，招标代理人的工作从某种意义上说，仅是按照业主的意愿，帮助业主完成符合法定程序的招投标程序运作，使业主倾向的承包企业成为合法的中标单位。

承包人在我国更具有特殊性，在目前的建筑市场中普遍存在一些个体（包工头）以企业法人名义参加工程投标、承揽工程的现象。一方面，对于“挂靠者”来说，他们不一定有能力维持一家企业的运作，即使有能力，维持企业正常运转的费用支出也会令他们承担很大的风险；另一方面，对于企业来说，自主投标费用很大，通过出借资质，不仅可以节省大量的公关费用，中标后还能收取管理费，将投标风险转移给“挂靠者”。这样就形成了目前建筑市场中挂靠盛行的局面，甚至还出现了专以投标牟利的个体专业户。

因此，从严格意义上来说，目前我国建筑市场中真正独立运作的市场主体还未完全形成。

（三）招投标监管体制设计上的缺失

在我国，根据现行制度安排，国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。监督机构的这种制度安排，有两点遗憾：一是缺乏一个领导全国的综合监管执法主体；二是各行政主管部门之间关联程度不够，监管存在差异。如一些部门还与招标人存在经济关联关系，势必对规范和监督管理招投标活动存在负面影响。这种体制上的设计缺陷是导致监督机构执法缺失、执法不力的根本原因。

（四）评标专家委员会未能实现既定功能

《招标投标法》的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了招标人对项目定标的行政直接影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而，在实际运作中评标委员会并没有很好地实现其预定功能：一是按照《招标投标法》对评标专家资格的界定，合乎条件的评标专家在数量上显得不足；二是评标专家从社会各行各业中产生，评标专家的思想道德素质和专业素养参差不齐；三是对专家的法律约束不严，行政约束不力。对评标质量的把握主要依靠评标专家对自身的道德约束，显得异常苍白；（4）现在招标项目众多，项目规模专业差异很大。对大部分项目而言，代理机构从压缩招标成本考虑，评标时间只有几个小时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量的评标结果是不现实的，往往只是履行法律上的程序而已。这样，评标委员会易充当招投标活动中“橡皮图章”的功能，或评标专家直接参与公开的暗箱操作。

二、对策建议

针对前述，依据我国国情实际，对规范我国的建设工程招投标活动，拟提出以下对策建议：

(一)健全和完善招投标法律制度

健全的法律体系是依法招标投标的基础，然而，现有的法律法规已经不能完全解决当前出现的新问题。因此，必须尽快地完善现有的法律法规，建立起有效的制度实施机制，减少操作中的弹性和例外，保证制度面前人人平等，使招投标制度真正落到实处。

1．修改和完善相关法律法规

1998年制定的《建筑法》重点是调整、规范和约束承包商的行为，对建设单位（业主）的监管力度明显不足。2004年，全国人大对《建筑法》进行执法检查后，提出修改《建筑法》的要求。所以，应当抓紧修改《建筑法》，增加规范业主的条款，完善招投标的相关规定。同时，针对《招标投标法》实施过程中存在和发现的问题，充实《招标投标法》的实施细则；针对当前不正当竞争现象的屡屡发生，完善《反不正当竞争法》，加强对招投标不正当竞争的法律制约力度；针对当前建筑市场中诚信缺失，制定《建筑市场责任主体行为信用标准》，明确哪些行为属于失信行为，从而依法构建失信惩戒机制，充分调动和发挥各方在信用体系建设中的作用。

2．依法实施管理，创新招投标行政监督机制

我国可以借鉴国外的经验，成立一个统一、独立、权威的综合监督管理机构，期盼在公平、正义的立场上监督管理和执法。全国统一的、独立的、有权威的综合监督机构，应该由国家发改委、监察部、人事部、国家审计署、国家工商局、国家质量技术监督局、国家统计局、国务院法制办等单位组成。这个机构直属国务院领导，由中央编办配备干部，行使独立的、综合的监管职能。招投标日常监督工作，集中以招投标工作监督委员会办公室为主，其他行政主管部门的监督为辅。招投标监督委员会的监督与行业管理部门的监督相比，更具有强制性、权威性。

3．规范和完善工程建设招投标举报投诉处理机制

各行业主管部门建立健全举报投诉受理机构，向社会公布举报投诉电话、联系方式和电子邮箱，对符合规定条件的招投标举报投诉，要认真受理，建立工作档案，完善规章制度，严肃查处举报投诉所反映的问题。在中标结果公示期间，若有投标人或其它利益关系人投诉，有关行政监督部门已决定受理的，受理单位应当立即通知招标人暂缓确定中标人，并及时调查处理。对招投标违法案件处理终结后，应当按规定及时将行政处罚决定、违法当事人的基本情况等信息传递至有关部门，并将处罚信息予以公布，以提高违法成本，加大失信惩戒和警示力度。

（二）规范和完善市场规则

1．强化有形建筑市场的法律地位，提高交易的透明度

应通过立法手段将政府财政和国有资金投资的项目纳入有形建筑市场进行招投标，充分发挥有形市场交易透明的优势，使招投标有一个公正、良好的客观环境，同时进一步加强有形建筑市场的建设：

（1）已经设立和运行的有形建筑市场必须与政府部门及其所属机构脱钩，做到人员、职能分离，政企分开，政事分开；不得与任何招标代理机构有隶属关系或者经济利益关系；不得从事工程项目招标代理活动；不得以任何方式限制和排斥本地区、本系统以外的企业参加投标，或以任何方式非法干涉招投标活动。

（2）完善并拓展服务功能。有形建筑市场要为建设工程招投标活动提供设施齐全、服务规范的场所；为建设工程交易各方提供信息咨询服务；为政府主管部门实施监督和管理提供条件；还要能进一步加强计算机管理系统和相关网络建设，建立和充实相关数据库，提高信息化服务水平，要尽快完善计算机信息管理系统，并尽快形成全国联网；有条件的可以在公众网设立“窗口”，提供信息发布，提高建设工程交易活动操作的透明度。

（3）加强监管，规范运行。政府有关部门及其管理机构要在有形建筑市场中设立面向招标人、投标人集中办公的“窗口”。建设行政主管部门加强对有形建筑市场的指导，依法对建设工程交易活动实施监督，查处招投标活动中的违法行为。监察机关要在有形建筑市场中建立举报制度，积极、认真受理群众的检举和控告。工商、物价、税务等部门要严格规范有形建筑市场的收费行为，不允许以赢利为目的。

总之，有形建筑市场要充分发挥服务功能，积极拓展服务范围、内容和领域，为建筑市场监督管理提供全面、高效的服务。

2．建立竞争有序、运作规范的招标代理市场机制

规范高效的招标代理组织是招投标市场成熟的一个重要标志。招标代理机构必须是独立核算、自负盈亏的社会中介法人组织，应当实现真正意义上的政企分开、政事分开，严格资质管理，引导和鼓励公平竞争，促进招标代理事业快速发展。

（1）建立健全招标代理市场准入和退出制度。招标代理机构必须与行政主管部门脱钩，不得存在任何隶属关系或者其他利益关系。同时，要完善相关的立法，制定《工程招标代理机构资质分级和标准》和《工程建设项目招标代理市场管理办法》。招标代理机构应当依法经营，平等竞争，对严重违法违规的招标代理机构，要取消招标代理资格。凡违反《招标投标法》和《行政许可法》规定，设立和认定招标代理机构资格的行为，一律无效。

（2）严格对招标代理机构的资格管理。招标代理机构可以依法跨区域开展业务，任何地方和部门均不得以登记备案等方式变相加以限制。建立和完善招投标行业自律机制，推动组建跨行业、跨地区的招投标协会。由协会制定行业技术规范和行为准则，通过行业自律，维护招投标代理活动的秩序。

3．建立并完善建筑市场信用体系

建立招投标信用体系是维护招投标正常秩序的治本之策，也是保证建设事业改革和发展的重要举措。有关行政监督部门应花大力气建立招投标信用体系。要针对当前招投标中存在的问题，制定信用标准，明确哪些行为属于失信行为，并将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为、违法违规行为记录在案，向社会公开并接受查询。尤其要将投标企业的信用状况与其投标工作挂钩，以提升信用好的企业的社会信誉，使不守信用的企业得到制裁，在下次参加投标时扣除其相应的分数，并可视情节轻重进行处罚，情节严重者将禁止其在一定时间内参与建设工程项目的招投标活动。

（三）提高政府在招投标活动中的实务管理能力

1．大力推行政府投资项目的“代建制”

2004年7月国家发改委发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”的重要举措。“代建制”是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具有相应工程管理能力的其他企业代理投资人或建设单位，组织和管理包括招标在内的项目建设的一种新型建设项目管理模式。

“代建制”能够解决过去建设项目责任主体不明的问题。它以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立了约束和激励机制。同时，从质量、工期、造价和安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程实现“投资、建设、管理、使用”的职能分离，并通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

“代建制”由于建立了三者之间相互约束的监督机制，并且在勘察、设计单位、施工单位、监理单位、主要设备和材料供货单位的选择上均能严格执行国家有关招投标、合同、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象，也是控制建设规模、建设工期和建设投资行为的一种有效管理方法。

2．运用信息化手段大力推行电子政务

电子政务是政府管理创新的重要平台和途径。因此，要充分利用高科技手段，大力推行电子政务和网上公开招标、投标和评标。加快招投标电子政务建设，可减少违法行为和不必要的纠纷，以及减少各种人为干扰，从而提高政府监管和公共服务能力，促进社会有效监督，使各项工作趋于制度化、规范化。上海市建筑业管理办公室最近大力推广“网上招投标”和“评标专家语音通知系统”，就是利用高科技手段来提高监管部门的监督管理效率。这无疑是政府加强招投标监督和进一步规范招投标行为的有效手段。

3．加强中标合同备案管理

加强中标合同备案管理是巩固招投标结果的重要环节，可以有效预防招标人擅自篡改中标价、签订霸王条款等不法行为。备案的中标合同具有法律效力，从而有效地打击了签订“阴阳合同”、“黑白合同”等违法行为。同时，中标合同备案也是对招投标监督行为的进一步延伸，能够为建筑市场执法大检查提供完备的资料。上海自2006年9月1日起开始实行合同网上备案，并将此环节纳入建设管理流程中，这对保障招投标双方的利益都是很好的后续保障。

规范建设工程招投标活动是完善社会主义经济体制的客观要求，是全面贯彻落实科学发展观、促进和谐社会建设的重要措施，也是从源头上防治腐败的治本之策。当前招投标活动中存在的一些问题，需要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为等一系列有效手段来切实加以解决。政府各部门应该统一思想，提高认识，加强配合，形成合力，建立长效机制，才能达到进一步规范建设工程招投标活动的目的，从而维护我国建设工程招投标公开、公平、公正、诚实守信的市场经济环境。（作者：上海市静安区建设工程招标投标管理办公室  孙萍）