甘政办发[2010]32号

各市、自治州人民政府，省政府各部门：

　　2009年，各市州、各部门以《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）为指导，认真执行规章、规范性文件管理的各项制度和措施，切实履行报送备案职责，依法行使审查职权，严格规范行政行为，备案审查工作取得了新的进展和成效，对于保护公众合法权益，促进政府机关依法行政，保障法律法规正确实施起到了重要作用。现将2009年省政府规章、规范性文件备案审查工作的有关情况通报如下：

　　一、主要情况和特点。

　　2009年，各市州和各部门共向省政府报送备案政府规章6件、规范性文件121件。其中，各市州政府制定发布的规章规范性文件101件，占79.5%；省政府各部门制定发布的规范性文件26件，占20.5%。经审查，对内容符合法律、法规、规章和上级机关政策规定的119件规章和规范性文件予以登记备案。对违反上位法或有关政策规定、存在违法或不当内容的8件规章和规范性文件，依法提出了备案审查意见和建议。总体来看，2009年规章、规范性文件备案审查工作有以下特点：

　　（一）报送备案机关主动接受备案监督的意识明显增强。报送备案文件数量比上年增加21%，漏报、瞒报现象逐步减少，规章和大部分规范性文件都能按时报送备案，及时纳入备案监督范围。

　　（二）规范性文件管理实践不断创新。各市州、各部门在制定规范性文件过程中，能从实际出发，积极探索，创新实践，努力开拓规范性文件管理工作的新路子，有效提高了规范性文件管理工作的质量。酒泉市为了防止起草部门对经有关部门审核完毕的文件，在审议或发布之前擅自进行改动，增设了文件审校程序，规定审核后的规范性文件必须加盖“规范性文件审校章”后方可发布。天水市和省质监局对规范性文件实行立项管理，每年在调研和论证基础上，编制本机关年度规范性文件制定计划，严格按照计划发布文件，有效防止了抽象行政行为的随意性和盲目性。

　　（三）规范性文件管理的各项制度逐步建立。近年来，国务院和省政府相继出台了一系列加强规范性文件管理的制度。从2009年备案审查的情况来看，这些制度已逐步落实，初见成效。嘉峪关、金昌、定西、天水、武威等市建立了规范性文件有效期制度，在所制定的规范性文件中均明确标注了有效期。嘉峪关、张掖、天水、武威等市为了保证规范性文件的准确实施，收回了文件解释权。

　　二、存在的主要问题。

　　（一）规范性文件内容不合法的问题时有发生。每年都有一定数量的规范性文件因内容与上位法相抵触而被省政府责令修改或撤销，主要表现在越权设定行政许可、行政处罚、行政收费等方面。此类文件屡禁不绝的主要原因在于制定机关依法行政意识淡薄，存在以批代管、以罚代管以及扩张本单位权力、牟取不正当利益的倾向。这些规范性文件越权行为明显，社会危害较大，群众反映强烈，是备案审查工作的重点。

　　（二）规范性文件审核还不够严，部分文件内容不当，实施效果不佳。规范性文件内容不仅要合法，而且必须适当。适当性是对文件内容更高层面的要求。有的制定机关对规范性文件适当性的内涵把握不准，虽然文件合法，但由于内容不当，致使执法部门出现越位或失职。如有的规范性文件错误设定运用行政手段干预本应由市场调节的民事法律关系的内容，违背了市场规律，扰乱了市场秩序。同时，有的规范性文件校核不严，错误频出，甚至出现文件实施时间前于发布时间，人为制造了先实施后发布的情况，严重损害了政府机关的形象。

　　（三）规范性文件漏报、瞒报现象依然存在。个别部门长期不按法定程序履行备案职责，不主动接受上级机关的监督，造成相当数量的规范性文件游离于备案监督之外。如省政府国资委、省国土资源厅、省环保厅已3年时间未向省政府报送规范性文件，虽经多次通报，仍未引起足够重视。

　　(四)提交备案的规范性文件要件不全，不符合要求。有的单位报送备案文件材料不齐全，既无上位法依据，又未提供相关说明材料。即使在上级机关指出后，仍不及时进行补正，一定程度上影响了审查机关对文件的审查。

　　三、下一步工作要求。

　　规章、规范性文件是政府机关实施行政管理的主要手段，是行政执法的重要依据，体现着政府机关的施政理念和管理水平。对规章、规范性文件实行备案监督，对于保证行政权力在法制轨道上有序运行，维护人民群众的合法权益具有重要意义。规章、规范性文件备案监督制度是行政执法监督制度的重要内容。2009年10月1日实施的《甘肃省行政执法监督条例》（以下简称《条例》），首次以地方性法规的形式，明确了规范性文件备案监督制度的法律地位。2010年2月9日印发的《甘肃省人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2010—2014年）》（甘政发〔2010〕9号，以下简称《规划》），又对规章、规范性文件监管提出了新的要求。全省各级政府机关要认真贯彻落实《条例》和《规划》，扎实工作，狠抓落实，着力提高制度建设的质量和水平。

　　（一）靠实责任，强化督查，切实抓好规章、规范性文件备案工作。在法定时限内将规章、规范性文件提交上级机关备案，是备案审查工作的首要环节，也是规章、规范性文件发布实施后必须履行的法定程序。各级政府机关要树立责任意识、法律意识，确定专门的机构和人员承担这项工作，全面、准确、及时履行报送备案职责，防止漏报，杜绝瞒报，切实把抽象行政行为完全置于监督之下。各级政府法制机构要加强对规章、规范性文件备案情况的督查，定期核查文件制定机关报送备案情况，及时发现和纠正存在的问题，督促做好规章、规范性文件备案工作。对于制定机关故意瞒报逃避监督、情节严重的行为，要根据《甘肃省规章规范性文件管理办法》（甘肃省人民政府令第46号）第14条和《甘肃省规范性文件管理办法》（甘肃省人民政府令第11号）第29条的规定，提请本级人民政府依法撤销该机关制定的规章、规范性文件，并向社会公布。

　　（二）恪尽职守，严格把关，继续加大审查纠错的力度。对报送备案的规章、规范性文件进行全面审查，是上级行政机关对下级行政机关行使监督权的重要方式。政府法制机构具体承担规章、规范性文件备案审查工作，任务繁重，责任重大。各级政府要大力支持法制机构依法履行审查职责，并提供必要的人员和经费保障。省政府法制办要继续努力做好省级政府的备案审查工作，为推动全省备案审查工作发挥引导和示范作用。同时，要加强对地方各级政府备案审查工作的业务指导和帮助，积极开展备案审查工作人员培训，切实提高备案监督的能力和水平。各级政府法制机构在审查规章、规范性文件时，要坚持原则，敢于监督。对于审查发现的与上位法相抵触或内容不当的规章、规范性文件，应当及时提出修改或纠正意见，逾期不修改或不纠正的，依法提请本级人民政府撤销，情节严重的予以通报并公开曝光，以此树立备案监督的权威。对于涉及面广，社会影响较大问题的处理，要主动向本级政府汇报。

　　（三）落实制度，强化监管，维护抽象行政行为的严肃性。一要落实规范性文件有效期制度。根据《甘肃省人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定的意见》（甘政发〔2008〕79号）要求，规范性文件有效期为5年，有效期满自动失效。坚持有效期制度既能保持规范性文件的时效性和适用性，又能防止规范性文件的内容与实际脱节，出现“过期使用”、“超期服役”等情况。今后，各级政府机关在制定规范性文件时，必须明确标注规范性文件的有效期限，并将其作为规范性文件的必备要素之一。对于未标注有效期的规范性文件，在备案审查时要予以纠正。二要落实规章、规范性文件由制定机关负责解释制度。作为行政执法依据的规章、规范性文件，制定机关的解释与其内容具有同等效力。制定机关不得授权所属部门或者机构行使规章、规范性文件的解释权，也不得授权其他机构解释本机关的规范性文件。三要落实规章、规范性文件定期清理和评估制度。各级政府机关要按照国务院和省政府的规定，每隔5年对规章进行一次全面清理，每隔2年对规范性文件进行一次全面清理，并将清理结果向社会公布，保障公众的知情权。四要落实规章、规范性文件社会监督制度。各级政府机关要自觉接受公民、法人和其他组织对规章、规范性文件的监督。对公民、法人和其他组织提出的规章、规范性文件审查建议，政府法制机构要在规定时限内予以处理和答复，不得拒绝和推诿。
　　
　　附件：2009年规章范性文件登记备案目录.xls

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　甘肃省人民政府办公厅
                                                         二○一○年三月三日