招标人按招投法的要求对项目进行办理招投标，主要目的是通过招投标活动，在自由竞争的基础上选择一个报价合理、施工方案可行、企业管理能力强的施工队伍，为顺利完成项目建设，有效合同履约奠定坚实的基础。但目前招标人存在一系列的违法违规行为，影响着招投标的公平、公正性和合同履约的有效履行。如何规范招标人在招投标过程中的行为，实现招投标市场的有序竞争，是目前亟待解决的一个课题。

    一、招标人在招标活动中违法违规行为表现

    （一）招标人存在问题

    1、不具备招标基本条件的情况下就办理招投标手续，如建设资金没有落实，施工现场拆迁满足不了施工要求等。
    2、与招标代理公司串通一气，通过对项目总投资进行分解代理选择招标代理公司，通过代理运作内定中标人。
    3、招标人出专家评标，在评标过程中干预其他评委，以倾向性打分或倾向性言论影响项目评审结果。
    4、招标范围不明确，招标时对招标范围简单以施工图纸一切建筑安装工程概括，但工程量清单分部分项工程中缺少关键性专业工程的量和价。这种假象为招标人另行规避招标发包专业工程提供了条件。
    5、合同签订不规范，不严格按招投标文件的要求签订施工合同、关键性条款约定不清、签订背离备案合同实质性条款的补充协议等问题为施工合同纠纷埋下导火索。
    6、采取多种形式虚假招标圈定内定中标人。招标人通过量身定做招标条件，提高投标资质等级或设置门槛来排斥潜在投标人；事先内定中标人施工，后补办招投标手续；要求排名第一的局外投标人放弃中标机会，让内定单位中标等多种形式选取意中人，这种虚假招标行为严重损害了其他投标人的利益，影响建筑市场的健康发展。
    7、施工合同管理不规范，造成合同纠纷。招标人不按备案合同履约，任意压缩合理工期、指定专业分包和主要材料、不及时支付工程款等不规范行为影响施工合同的正常履行，造成工期拖延、引起合同纠纷。

    （二）招标代理公司存在的问题

    1、招标文件编制质量不高。如工程量清单的工程量不准确，工程量清单项目特征描述不清晰、错项、漏项，导致签定的施工合同缺乏可执行力，对后期施工及工程造价控制产生负面影响。
    2、招标项目负责人不认真履职。目前资格预审文件和招标文件都要求盖项目负责人的注册章，本意是为了让项目负责人认真审核相关文件，保证文件的质量。但现实中项目负责人只是起盖章作用，没有对文件进行把关，起不到实质性的作用。
    3、经办人员素质普遍不高。部分招标代理公司的人员变动快，没有经过系统的培训，缺少招投标和工程方面的基本知识，影响着招标项目的顺利开展和招标质量。

    二、招标人在招标活动中违规行为出现原因

    1、法律法规及相关配套制度不健全，缺乏可操作性。

    招标投标业务的快速发展与法律法规制度建设的相对滞后的突出矛盾，是招标投标活动出现上述问题的重要原因。《建筑法》、《招标投标法》等法律法规颁布已有近十年时间，所对应的市场条件发生了很大变化，部分条款已不能适应市场环境需要，对新出现的问题处罚没有法律依据。

    2、诚信评价体系不完善，公信力约束差。

    近几年，各行业、各部门都在着手诚信评价体系的建设，对违法违规企业起到了一定的作用，但效果不明显，没有与业务承揽切实挂钩，没有与评标系统链接。信息不对称造成投标单位故意隐瞒不良记录，评标专家只能简单查看投标书，依据不良记录记载内容进行评标，真实情况无从了解。

    3、招投标知识匮乏，导致招标人法制观念淡薄

    我国落实招投标制度以来已有10多年的时间，也颁布了一系列的法律法规，在建筑业领域突出问题专项治理中，招投标过程中仍存在大量的腐败问题。出现这问题的关键是对招标人和代理公司的招投标法律法规、知识学习不到位，金钱的诱惑力大造成的。当前仍然有一些领导干部认为招标人就应该在招投标活动中说了算，甚至认为，自家单位买东西无需别人管，项目建设想要哪家干由自己定，别人管不着。这些领导的招投标法律知识的匮乏可见一斑。

    三、解决招标人在招标活动中违规行为的对策及建议

    面对招标人和代理公司各式各样的违规行为，不仅要加强招投标法律知识的宣传普及，让法深入人心，让法产生威力，还要在行政监管上下力气，完善监管模式，创新工作重点。

    1、监督事项前置，确保项目满足招标的基本条件。

    一个项目要进行招投标，基本条件是项目得到批准、建设资金已落实、有满足施工的场地和指导施工的图纸。在目前招投标监管模式下，因各部门分工的不同，招投标监管部门对建设资金的落实和有满足施工的场地监管处于空白状态，导致部分不具备招标条件的项目办理了招投标，签订了施工合同，给合同履行带来了潜在的不利因素，造成合同纠纷。解决此类问题的关键是落实部分监督事项前置，如施工场地拆迁、三通一平、建设资金落实等问题先由工程施工许可管理部门进行监督落实，招标人凭工程施工许可管理部门出具的合格证明办理招投标手续。

    2、引入专家论证制度，确保资审文件和招标文件的编制质量。

    对于合同金额3000万元以上的房地产开发项目和政府投资项目，实行资格预审文件和招标文件专家论证制度。资审文件和招标文件备案前，由招标人组织不少于3个具有高级职称、熟悉招投标法律法规的专家对项目资审文件和招标文件进行论证，通过后才能到招投标监管部门备案。这样，有利于提高二个文件的编制质量，减少招投标投诉；有利于减轻监管部门的工作量，把主要精力放在过程和环节监管上，提高行政工作效率。

    3、完善法律法规，新出现问题需要提升到法律层面解决。

    随着建筑市场经济的发展，暴露出的问题也不断增多，影响着工程项目的顺利建设，为项目管理者也提出了不少的问题。在现在的法律法规构架下，许多问题已无法可依，虽然地方建设行政主管部门出了一系列的规范管理性文件，但因为不是法的层面，影响力不大，效果不明显。如肢解发包、违法分包、转包问题，没有一个法律法规给予了明确的标准，操作难度大；如建设单位指定分包、指定主要材料、不按合同约定支付工程款等问题，没有相关的法律法规约束，也没有相关的罚则。在合同履行过程中，这些现实存在的问题是造成合同纠纷的主要因素，需要上升到法律层面，制定出一个可操作性强、罚则分明的配套法律法规。

    4、规范招标代理行为，提倡招标代理合格分供方抽签制度。

    严格落实招标代理公司项目负责人制和经办人员身份确认，防止资质挂靠现象。启动项目负责人约谈机制和考核评价机制，对于招标文件编制质量低劣，代理行为不规范的项目，通过约谈项目负责人和不良行为记分处理，增强项目负责人责任心，规范代理公司行为。建立招标代理公司合格分供方名录，一般项目，从名录中抽签选取。招标代理费超过50万元的项目，实行招标确定。防止招标人和代理公司串通一气运作中标人。

    5、招投标项目后评估公示，促进招投标全过程监督管理。

    制定《招投标项目后评估管理办法》，进一步加大对招投标项目的后评估。每年按招投标项目总数和工程类别抽取5%的项目，组织专家对招投标程序的合法性，招标文件编制质量，是否存在围标、串标行为，评标专家评标行为的客观公正性、施工合同签订规范性等问题进行全面评估，评估结果在网上公布，并抄送招标人。通过评估公示制度，有效促进招标人和招标代理公司规范招投标代理行为，查找分析专家评标过程中存在的突出问题，提出评价建议，不断提高评标质量。在查找问题，客观评价，总结经验的基础上促进招投标监管部门改善监管方式，做到招投标全过程管理。

    6、招投标关键环节招标人确认，增强招标人的责任感。

    为规范招投标管理工作，减少招投标项目管理风险，增强招标人的责任心，实行招标人对招投标关键环节书面确认。招标人办理招标公告发布，资格预审文件、招标文件、施工合同备案等均需出具由招标人法定代表人签字确认的同意事项说明书。

    7、严格执法，加大违法违规成本支出。

    《招标投标法》对招标人和投标人的违法行为的惩处主要以罚款为主，且最高不能超过合同金额的千分之十。这些处罚措施和力度与招投标人违法行为得逞后所得利益相比，违法成本太低了，不足以阻止招投标人为获得非法利益铤而走险。必须加大依法处罚力度，提高违法违规成本，除了中标无效、罚款等经济处罚外，还要采取降低资质、限制参与招标投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。

    8、推行电子化招标，有效防止串标行为

    充分利用现代科学技术手段对招投标活动进行管理，尽量避免、减少招投标过程中人为因素的干扰。推行电子化招标，招标人将招标公告和招标文件同时上网发布，所有符合资质要求的投标人都可以通过网上获取招标文件，不必事先报名和购买标书，这样一来，招标人事先就无法知道有哪些投标人参加投标，避免了招标人与投标人、投标人之间相互串标的可能。



    作者：叶智毅   作者单位：北京市密云县住房与城乡建设委员会